Научно-практический комментарий (поглавный) к Таможенному кодексу Таможенного союза Глава 1 "Общие положения"

Ст. 1 ТК посвящена понятию таможенного регулирования в таможенном союзе в рамках ЕврАзЭС. Содержание понятия таможенного регулирования определяет объект правового регулирования таможенных отношений, содержание самого ТК и иных актов таможенного законодательства таможенного союза.

Отношения, регулируемые в рамках таможенного союза, связаны с перемещением товаров через таможенную границу, со всеми последующими действиями с указанными товарами до их выпуска таможенными органами, их использованием в соответствии с таможенными процедурами, а также взаимоотношениями между таможенными органами и лицами, реализующими права владения, пользования и распоряжения этими товарами.

Содержание понятия таможенного регулирование в таможенном союзе учитывает факт распределения отдельных аспектов таможенного дела между наднациональным уровнем регулирования (уровень таможенного союза ЕврАзЭС) и национальным уровнем (уровень таможенного регулирования государств - членов таможенного союза).

Каждому из направлений таможенного регулирования в таможенном союзе, перечисленному в п. 1 ст. 1, соответствует один или несколько разделов (глав) ТК.

В п. 2 ст. 1 закреплен один из важнейших принципов таможенного права таможенного союза ЕврАзЭС, установивший соотношение между наднациональным и национальным уровнями таможенного регулирования. Отметим, что в текст п. 2 ст. 1 ТК были внесены изменения еще до того, как сам ТК вступил в силу для государств-членов. Протоколом от 16 апреля 2010 года был внесен ряд изменений и дополнений в Договор о Таможенном кодексе таможенного союза от 27 ноября 2009 года, одним из которых стало "усиление" принципа приоритета наднационального регулирования.

Если в прежней редакции п. 2 ст. 1 предусматривалось, что таможенное регулирование в таможенном союзе должно осуществляться в соответствии с таможенным законодательством таможенного союза, а в части, не урегулированной таким законодательством, - в соответствии с законодательством государств - членов таможенного союза, то в новой редакции эта норма получила важное добавление. Теперь национальное регулирование в рамках таможенного союза возможно только до тех пор, пока не будут установлены соответствующие правоотношения на уровне таможенного законодательства таможенного союза. Таким образом, был определен вектор развития союзного таможенного законодательства, направленный на охват наднациональным регулированием всех основных областей таможенного дела, а регулирование таможенных отношений на национальном уровне оставалось в качестве "юридического переживания". Оно осуществляется национальными регуляторами до тех пор, пока на наднациональном (союзном) уровне не появятся соответствующие нормы.

Национальное регулирование осуществляется законодательством государств - членов таможенного союза, которое формируется в Республике Беларусь вокруг Таможенного кодекса Республики Беларусь от 4 января 2007 года N 204-З*(1), в Республике Казахстан - вокруг Кодекса Республики Казахстан от 30 июня 2010 года N 296-IV "О таможенном деле в Республике Казахстан"*(2), а в Российской Федерации - вокруг Федерального закона от 27 ноября 2010 года N 311-ФЗ "О таможенном регулировании в Российской Федерации"*(3).

Ст. 2 ТК содержит определение двух базовых понятий таможенного законодательства - таможенной территории и таможенной границы.

Общепринятый подход к определению таможенной территории исходит из того, что таможенная территория представляет собой территорию, на которой применяется таможенное законодательство данного государства (группы государств, образующих таможенный союз). Такое определение таможенной территории можно встретить в Международной конвенции об упрощении и гармонизации таможенных процедур (E12./F25. Киотской конвенции), к которой Российская Федерация присоединилась в 2010 году (Федеральный закон от 3 ноября 2010 года N 279-ФЗ*(4)).

Государства, вошедшие в состав таможенного союза, формируют единую таможенную территорию. Таким образом, формирование единой таможенной территории является одним из признаков таможенного союза.

Общепринятый подход к определению таможенного союза сформулирован в ст. XXIV ГАТТ. В ней таможенный союз определяется как замена двух или нескольких таможенных территорий одной таможенной территорией.

Схожее по своей сути определение таможенного союза содержится в ст. 1 Договора, заключенного Республикой Беларусь, Республикой Казахстан и Российской Федерацией "О создании единой таможенной территории и формировании таможенного союза" от 6 октября 2007 года*(5): "Таможенный союз" - форма торгово-экономической интеграции Сторон, предусматривающая единую таможенную территорию, в пределах которой во взаимной торговле товарами, происходящими с единой таможенной территории, а также происходящими из третьих стран и выпущенными в свободное обращение на этой таможенной территории, не применяются таможенные пошлины и ограничения экономического характера, за исключением специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мер. При этом Стороны применяют единый таможенный тариф и другие единые меры регулирования торговли товарами с третьими странами".

ТК не дает сущностного определения единой таможенной территории таможенного союза в рамках ЕврАзЭС, а лишь перечисляет ее составные: во-первых, территории государств - членов таможенного союза - Республики Беларусь, Республики Казахстан и Российской Федерации, а во-вторых, объекты, находящиеся за пределами территорий перечисленных государств, в отношении которых государства-члены таможенного союза обладают исключительной юрисдикцией (искусственные острова, установки, сооружения и т.п.) в соответствии с национальным законодательством (в Российской Федерации это, например, Федеральный закон от 30 ноября 1995 года N 187-ФЗ "О континентальном шельфе Российской Федерации"*(6), Федеральный закон от 17 декабря 1998 года N 191-ФЗ "Об исключительной экономической зоне Российской Федерации"*(7)) и нормами международного права.

Соответственно, пределы таможенной территории таможенного союза являются таможенной границей таможенного союза. Именно в этом смысле следует понимать базовое понятие таможенного права - "перемещение товаров через таможенную границу", - определяемое в ст. 4 ТК (п. 1 подп. 22) как ввоз товаров на таможенную территорию таможенного союза или вывоз товаров с таможенной территории таможенного союза.

Таможенная граница очерчивает пространственные пределы действия таможенного регулирования в рамках таможенного союза. Она обозначает территорию, на которую распространяется действие нормативных правовых актов, принимаемых на наднациональном уровне.

Пространственными пределами актов законодательства и иных нормативных правовых актов о таможенном деле государства-члена таможенного союза являются государственные границы данного субъекта таможенного союза. Так, в соответствии со ст. 7 Федерального закона от 27 ноября 2010 года N 311-ФЗ "О таможенном регулировании в Российской Федерации"*(8) акты законодательства Российской Федерации о таможенном деле, а также иные правовые акты Российской Федерации в области таможенного дела действуют на всей территории Российской Федерации, а также на территориях, находящихся в исключительной экономической зоне Российской Федерации и на континентальном шельфе Российской Федерации искусственных островов, установок и сооружений, над которыми Российская Федерация осуществляет юрисдикцию в соответствии с законодательством Российской Федерации и нормами международного права.

В соответствии с международными договорами государств - членов таможенного союза таможенной границей могут являться пределы отдельных территорий, находящихся на территориях государств - членов таможенного союза. Так, в соответствии с Соглашением по вопросам свободных (специальных, особых) экономических зон на таможенной территории Таможенного союза и таможенной процедуры свободной таможенной зоны от 18 июня 2010 года*(9), товары, ввезенные на территорию свободной экономической зоны (СЭЗ), на которой применяется таможенная процедура свободной таможенной зоны, и помещенные под таможенную процедуру свободной таможенной зоны, рассматриваются как находящиеся вне таможенной территории таможенного союза для целей применения таможенных пошлин, налогов, а также мер нетарифного регулирования. Пределы портовой и логистической СЭЗ являются таможенной границей таможенного союза (п. 3-4 ст. 9).

Статья 3 ТК раскрывает понятие таможенного законодательства таможенного союза.

Следует отметить, что понятие "законодательство" можно использовать применительно к нормативным правовым актам, принимаемыми в таможенном союзе в рамках ЕврАзЭС, лишь условно, поскольку нормативные акты, регулирующие таможенные отношения в таможенном союзе, законами не являются.

Таможенное законодательство таможенного союза представляет собой трехуровневую систему нормативных правовых актов, расположенных в соответствии с критерием убывания юридической силы следующим образом:

1) Таможенный кодекс таможенного союза;

2) международные договоры государств - членов таможенного союза, регулирующие таможенные отношения в таможенном союзе;

3) решения Комиссии таможенного союза.

В системе таможенного законодательства таможенного союза актом, обладающим высшей юридической силой, является Таможенный кодекс таможенного союза. Норма, закрепляющая примат ТК среди источников таможенного права таможенного союза, содержится в ст. 1 Решения Межгосударственного Совета ЕврАзЭС от 27 ноября 2009 года N 17 "О Договоре о Таможенном кодексе Таможенного союза"*(10).

ТК содержится в приложении к Договору о Таможенном кодексе таможенного союза от 27 ноября 2009 года. Это приложение, а соответственно и сам ТК, является неотъемлемой частью Договора.

Российская Федерация ратифицировала Договор о Таможенном кодексе таможенного союза Федеральным законом от 2 июня 2010 года N 114-ФЗ*(11).

В соответствии с решением Межгосударственного Совета ЕврАзЭС от 5 июля 2010 года N 48 Договор о Таможенном кодексе таможенного союза вступил в силу с 6 июля 2010 года с учетом временных изъятий, установленных Протоколом от 5 июля 2010 года. В Республике Казахстан и Российской Федерации данный Договор применяется с 1 июля 2010 года.

Договор о Таможенном кодексе таможенного союза открыт для присоединения любого государства, которое станет членом таможенного союза.

Изменения в ТК вносятся через принятие соответствующих протоколов, которые становятся неотъемлемой частью Договора о Таможенном кодексе таможенного союза (см., например Протокол от 16 апреля 2010 года "О внесении изменений и дополнений в Договор о Таможенном кодексе таможенного союза от 27 ноября 2009 года")*(12).

Все иные международные договоры государств - членов таможенного союза, регулирующие таможенные отношения в таможенном союзе, уступают по юридической силе ТК и составляют второй уровень таможенного законодательства таможенного союза.

Договорная база таможенного союза, с помощью которой регулируются таможенные отношения, состоит из двух групп международно-правовых актов:

1) международных договоров, действующих в рамках ЕврАзЭС и принятых до образования таможенного союза Республики Беларусь, Республики Казахстан и Российской Федерации: Соглашение о Таможенном союзе между Российской Федерацией и Республикой Беларусь от 6 января 1995 года*(13); Соглашение о Таможенном союзе от 20 января 1995 года*(14); Договор о Таможенном союзе и Едином экономическом пространстве от 26 февраля 1999 года*(15); Договор об учреждении Евразийского экономического сообщества от 10 октября 2000 года*(16) и др.

2) международных договоров, принятых после создания таможенного союза и направленных на завершение формирования его договорно-правовой базы: Договор о Комиссии таможенного союза от 6 октября 2007 года*(17); Договор о создании единой таможенной территории и формировании таможенного союза от 6 октября 2007 года*(18); Протокол о порядке вступления в силу международных договоров, направленных на формирование договорно-правовой базы таможенного союза, выхода из них и присоединения к ним от 6 октября 2007 года*(19); Соглашение о едином таможенно-тарифном регулировании от 25 января 2008 года*(20); Соглашение о вывозных таможенных пошлинах в отношении третьих стран*(21) и др.

Основные договоры и соглашения (включая учредительные договоры и Договор о Таможенном кодексе таможенного союза) утверждаются Межгосударственным Советом - органом стратегического управления, принимающий наиболее важные решения, относящиеся к созданию и функционированию таможенного союза.

Третьим уровнем системы таможенного законодательства таможенного союза являются решения Комиссии таможенного союза - органа, выполняющего функции оперативного управления делами таможенного союза.

Определяя место решений Комиссии в системе таможенного законодательства таможенного союза, ТК исходит из того, что решения Комиссии должны приниматься в соответствии с ТК и международными договорами государств - членов таможенного союза.

В соответствии со ст. 7 Договора о Комиссии таможенного союза, в пределах своих полномочий Комиссия принимает решения, имеющие обязательный характер для государств-участников таможенного союза. При принятии решений голоса в Комиссии распределяются следующим образом: Республика Беларусь - 21,5; Республика Казахстан - 21,5; Российская Федерация - 57. Решения принимаются большинством в 2/3 голосов. При этом, если одно из государств - членов таможенного союза не согласно с принимаемым решением Комиссии, вопрос вносится на рассмотрение Межгосударственного Совета - высшего органа таможенного союза на уровне глав государств, который принимает решение консенсусом.

Комиссия также принимает решения консенсусом, если это предусматривается международными договорами, формирующими договорно-правовую базу таможенного союза.

Если при принятии решения не было набрано необходимое число голосов, Комиссия вправе передать вопрос на рассмотрение Высшего органа таможенного союза.

Решения Комиссии могут быть пересмотрены. Любое государство-член таможенного союза имеет право внести в высший орган таможенного союза - Межгосударственный Совет - предложение о пересмотре решения Комиссии.

Решения Комиссии, имеющие обязательный характер, вступают в силу по истечении тридцати календарных дней после дня их официального опубликования, а в исключительных случаях, требующих оперативного урегулирования, в решении Комиссии может быть определен иной срок вступления его в силу, но не ранее даты официального опубликования такого решения (ст. 8 Договора о Комиссии таможенного союза).

В качестве примера актов таможенного законодательства, принимаемых Комиссией таможенного союза, можно привести решения Комиссии от 18 июня 2010 года N 289 "О форме и порядке заполнения транзитной декларации", от 20 сентября 2010 года N 375 "О некоторых вопросах применения таможенных процедур"; от 20 сентября 2010 года N 376 "О порядках декларирования, контроля и корректировки таможенной стоимости товаров" и др*(22).

Все перечисленные акты таможенного законодательства таможенного союза действуют на всей таможенной территории таможенного союза. Если таможенное законодательство таможенного союза предусматривает, что таможенное регулирование в таможенном союзе осуществляется в соответствии с законодательством государства - члена таможенного союза, такое законодательство действует на территории этого государства - члена таможенного союза.

По общему правилу, при таможенном регулировании применяются акты таможенного законодательства таможенного союза, а также законодательные акты государств - членов таможенного союза в сфере налогообложения и государственного регулирования внешнеторговой деятельности, действующие на день регистрации таможенной декларации или иных таможенных документов. В отдельных случаях может быть предусмотрен иной порядок. Например, в случае выпуска товаров до подачи таможенной декларации (ст. 197 ТК).

Особый порядок устанавливается в отношении случаев перемещения товаров через таможенную границу с нарушениями требований, установленных таможенным законодательством таможенного союза. К таким товарам применяются таможенное законодательство таможенного союза, меры таможенно-тарифного регулирования, запреты и ограничения, законодательные акты государств - членов таможенного союза в сфере налогообложения, действующие на день фактического пересечения товарами таможенной границы. При этом, если день фактического пересечения товарами таможенной границы не установлен, применяются нормы, действующие на день выявления нарушения установленных требований.

Особые случаи применения норм таможенного законодательства действуют только в том случае, если иное регулирование не предусмотрено самим ТК или международными договорами государств - членов таможенного союза.

В ст. 4 ТК содержатся определения более сорока основных терминов, используемых в ТК. Унификация терминологического аппарата таможенного законодательства позволяет избежать случаев скрытых коллизий, то есть таких столкновений правовых норм, содержащихся в различных нормативных актах, которые происходят из-за различного, отличающегося понимания одних и тех же терминов. Иные, не упомянутые в п. 1 ст. 4 термины таможенного законодательства таможенного союза используются в тех значениях, которые определены в соответствующих статьях ТК и международных договорах государств - членов таможенного союза.

Юридико-техническим новшеством является включение в текст ТК, наряду с общим глоссарием, содержащимся в ст. 4, так называемых специализированных глоссариев, применяемых в отношении конкретной главы ТК. Собственные глоссарии имеются в главе 18 "Система управления рисками" (ст. 127), главе 20 "Таможенная экспертиза при проведении таможенного контроля" (ст. 137) и главе 49 "Особенности перемещения товаров для личного пользования" (ст. 351).

Термины гражданского и других отраслей законодательства, используемые в ТК, применяются в каждом из государств - членов таможенного союза в том значении, в каком они используются в соответствующих отраслях законодательства этих государств. Например, используемые в таможенных правоотношениях по обеспечению уплаты таможенных платежей на территории Российской Федерации термины "залог", "поручительство", "банковская гарантия" применяются в значении, которое им определяет гражданское законодательство Российской Федерации (ГК РФ), а терминология главы 4 ТК ("Информационные системы и информационные технологии") - в смысле определений, данных в Федеральном законе от 27 июля 2006 года N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации"*(23).

Следует отметить, что ТК содержит ряд "терминологических новелл": вводятся новые понятия, ранее не использовавшиеся в Таможенном кодексе РФ (например, "уполномоченный экономический оператор", "товары для личного пользования, доставляемые перевозчиком"), а отдельные понятия используются в новом или измененном смысле. Так, например, термин "таможенные процедуры" объединил два термина, использовавшихся в Таможенном кодексе РФ - "таможенные процедуры" и "таможенные режимы" (последний термин исключен из понятийного аппарата ТК). Вместо термина "принятие таможенной декларации" в ТК используется термин "регистрация таможенной декларации", вместо формы таможенного контроля "таможенная ревизия" введена "таможенная проверка". Использовавшемуся в Таможенном кодексе РФ термину "лицо, ответственное за уплату таможенных пошлин, налогов" в ТК соответствует термин "плательщик таможенных пошлин, налогов". "Таможенный брокер" стал "таможенным представителем" и т.д.

Традиционный вопрос общей части таможенного права - порядок исчисления сроков - стал предметом ст. 5 ТК.

Таможенное регулирование самым тесным образом связано с фактором времени. С определенными моментами или периодами времени таможенное законодательство связывает возникновение, изменение и прекращение таможенных правоотношений, необходимость совершения предусмотренных законом действий и т.д.

Сроки, под которыми в праве понимаются моменты или периоды времени, наступление или истечение которых влечет определенные правовые последствия, могут определяться: а) календарной датой; б) истечением периода времени; в) указанием на событие, которое неизбежно должно наступить.

А) Примером определения сроков календарной датой может служить положение Решения Межгосударственного Совета ЕврАзЭС от 5 июля 2010 года N 48, в соответствии с которым Договор о Таможенном кодексе Таможенного союза применяется в Российской Федерации с 1 июля 2010 года.

Б) Определение сроков истечением периода времени. Сроки, представляющие собой периоды времени, определяются указанием на их продолжительность и исчисляются годами, месяцами, днями и часами.

Так, согласно ст. 24 ТК, если владение помещениями и (или) открытыми площадками осуществляется на основании договора аренды, такой договор должен быть заключен на срок не менее одного года на день подачи заявления о включении в реестр владельцев складов временного хранения.

В ст. 132 ТК предусматривается, что срок проведения выездной таможенной проверки не должен превышать двух месяцев. В ТК используются также понятия "календарный месяц", "полный (неполный) месяц". В соответствии со ст. 282 ТК при частичном условном освобождении от уплаты ввозных таможенных пошлин, налогов за каждый полный и неполный календарный месяц нахождения товаров на таможенной территории таможенного союза уплачивается три процента суммы ввозных таможенных пошлин, налогов, которая подлежала бы уплате, если бы товары были помещены под таможенную процедуру выпуска для внутреннего потребления в день регистрации таможенной декларации, поданной для помещения таких товаров под таможенную процедуру временного ввоза (допуска).

При исчислении сроков ТК использует понятия "день", "календарный день", "рабочий день" и "сутки":

предварительное решение принимается в течение девяноста календарных дней со дня регистрации в таможенном органе заявления о принятии предварительного решения (ст. 55 ТК);

срок проведения таможенной экспертизы не может превышать двадцати рабочих дней со дня принятия таможенным экспертом материалов к производству (ст. 139 ТК);

товары, запрещенные к ввозу на таможенную территорию таможенного союза или вывозу за пределы такой территории, и документы на них хранятся таможенными органами в течение трех суток (ст. 146 ТК).

В) Определение сроков указанием на событие, которое неизбежно должно наступить. При определении срока таким способом участники таможенных правоотношений не знают заранее точной даты его наступления. Таможенное законодательство использует в подобных случаях указания на "день", "дату" или "момент" наступления конкретного события. Так, согласно ст. 197 ТК, при выпуске товаров до подачи таможенной декларации обязанность по уплате ввозных таможенных пошлин, налогов в отношении этих товаров возникает у декларанта с даты такого выпуска. В ст. 211 ТК устанавливается, что обязанность по уплате ввозных таможенных пошлин, налогов в отношении товаров, помещаемых под таможенную процедуру выпуска для внутреннего потребления, возникает у декларанта с момента регистрации таможенным органом таможенной декларации.

В ТК встречаются случаи использования так называемых относительно определенных сроков, которые характеризуются меньшей точностью, однако также связаны с каким-либо конкретным периодом или моментом времени. Это, например, предусмотренные некоторыми статьями ТК "достаточные", "возможно короткие", "необходимые" и т.п. сроки:

- для проведения дополнительной проверки заявленных сведений о таможенной стоимости товаров таможенный орган вправе запросить у декларанта дополнительные документы и сведения и установить срок для их представления, который должен быть достаточен для этого (ст. 69 ТК);

- уничтожение товаров производится в сроки, установленные таможенным органом исходя из времени, необходимого для фактического уничтожения этих товаров, способа и места их уничтожения (ст. 308 ТК);

- таможенный орган назначения завершает таможенную процедуру таможенного транзита в возможно короткие сроки (ст. 225 ТК).

Ранее, в случаях, когда таможенным законодательством не устанавливался специальный порядок исчисления сроков, для определения начала и окончания сроков, определенных периодом времени, должны были применяться правила исчисления сроков, установленные гражданским законодательством. Соответствующая отсылочная норма содержалась в Таможенном кодексе РФ. В таможенном законодательстве таможенного союза для этих случаев сформулированы основные правила исчисления сроков в самом ТК (пункты 3-8 ст. 4).

Ст. 6 ТК посвящена "титульному" субъекту таможенного права - таможенным органам.

Определение целей и задач таможенной службы, статуса таможенных органов законодательством таможенного союза и законодательством государств - его членов соответствует базовым понятиям, закрепленным в Киотской конвенции:

E6./F10. "таможенная служба" означает государственную службу, ответственную за применение таможенного законодательства и взимание пошлин и налогов, а также применение иных законов и нормативных актов, касающихся импорта, экспорта, перемещения или хранения товаров;

E11./F2. "таможенный орган" означает административное подразделение таможенной службы, компетентное в совершении таможенных формальностей, а также здания, сооружения или другие территории, определенные для этой цели компетентными органами.

В п. 1 ст. 6 ТК перечислены функции таможенных органов, которые они осуществляют, независимо от их "государственной принадлежности", на таможенной территории таможенного союза.

1) Таможенные органы содействуют реализации единой торговой политики таможенного союза. Будучи органами исполнительной власти, они выполняют роль основных инструментов проведения в жизнь решений торговой политики, формируемой в рамках ЕврАзЭС. Таможенные органы могут участвовать в подготовке предложений по совершенствованию торговой политики, разработке правового, организационного и экономического механизмов реализации торговой политики и т.д.

2) Таможенные органы обеспечивают исполнение таможенного законодательства таможенного союза, на них могут быть возложены функции контроля за исполнением иного законодательства государств - членов таможенного союза - налогового, валютного, внешнеторгового (законодательства о государственном регулировании внешнеторговой деятельности) и др.

3) Таможенные органы в целях обеспечения соблюдения таможенного законодательства таможенного союза совершают различные таможенные операции и осуществляют таможенный контроль. На единой таможенной территории таможенного союза таможенные органы нередко выполняют эти функции в рамках оказания взаимной административной помощи, под которой понимаются "действия, совершаемые одной таможенной администрацией по поручению другой таможенной администрации или совместно с ней в целях должного применения таможенного законодательства и для предупреждения, расследования и пресечения таможенных правонарушений" (E21./F1. Киотской конвенции).

4) Таможенные органы выполняют фискальную функцию, которая для государств ЕврАзЭС имеет особое значение, поскольку таможенные платежи и иные платежи, уплачиваемые таможенным органом, наряду с налогами, являются основными источниками формирования государственных доходов. В качестве фискальных органов таможенные органы взимают таможенные платежи, а также специальные, антидемпинговые и компенсационные пошлины, осуществляют контроль за правильностью их исчисления и своевременностью уплаты, а также в рамках своей компетенции принимают установленные законодательством меры по их принудительному взысканию.

5) Таможенные органы, участвуя в процессе государственного регулирования внешнеторговой деятельности, обеспечивают в пределах своей компетенции соблюдения мер таможенно-тарифного регулирования, а также запретов, ограничений и иных мер нетарифного регулирования в отношении товаров, перемещаемых через таможенную границу. За выполнение этой функции таможенные органы нередко называют внешнеторговой полицией.

6) Таможенные органы призваны обеспечивать соблюдение прав и законных интересов лиц в области таможенного регулирования и в пределах своей компетенции создавать условия для ускорения товарооборота через таможенную границу. На это ее нацеливают и международные стандарты, содержащиеся в Киотской конвенции, в соответствии с которой "таможенная служба устанавливает и поддерживает официальные отношения консультативного характера с участниками торговой деятельности в целях расширения сотрудничества и облегчения участия в разработке наиболее эффективных методов работы, соответствующих положениям национального законодательства и международным соглашениям".

Таможенные органы разъясняют заинтересованным лицам их права и обязанности в области таможенных правоотношений, оказывают содействие в пределах своих полномочий участникам внешнеэкономической деятельности в реализации ими своих прав при совершении таможенных операций в отношении товаров и транспортных средств международной перевозки. Они осуществляют информирование и консультирование в области таможенного дела, обеспечивают в установленном порядке организации и граждан информацией по вопросам таможенного дела.

7) На таможенные органы возложены задачи по обеспечению мер по защите национальной безопасности государств - членов таможенного союза, жизни и здоровья человека, животного и растительного мира, окружающей среды. Выполняя соответствующую функцию, таможенные органы контролируют перемещение через таможенную границу оружия, взрывчатых и ядовитых веществ, содействуют поддержания режима нераспространения ядерного оружия, участвуют в осуществлении экспортного контроля и т.д.

Таможенные органы обеспечивают проведение совместно с иными уполномоченными органами исполнительной власти мероприятий по ветеринарному, фито-санитарному, экологическому контролю. Они отвечают на новые вызовы международной безопасности и в качестве органов, контролирующих перемещение валюты и валютных ценностей через таможенную границу, активно участвуют в мероприятиях по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма.

8) Таможенные органы выполняют правоохранительную функцию в соответствии с предписаниями законодательства. Они занимаются выявлением, предупреждением и пресечением административных правонарушений и преступлений.

К основным направлениям правоохранительной деятельности таможенных органов относятся борьба с контрабандой и иными преступлениями, административными правонарушениями в сфере таможенного дела, пресечение незаконного оборота через таможенную границу наркотических средств, оружия и т.д., содействие в борьбе с международным терроризмом.

9) Сравнительно новой функцией таможенных органов является обеспечение защиты прав интеллектуальной собственности. Выполняя ее, таможенные органы в порядке, предусмотренном главой 46 ТК, принимают меры, связанные с приостановлением выпуска товаров при обнаружении признаков нарушения прав интеллектуальной собственности.

10) Ведение таможенной статистики - еще одна функция таможенных органов, закрепленная в ст. 4 ТК. Деятельность таможенных органов по ведению таможенной статистики на территории таможенного союза регламентируется в главе 5 ТК.

Законодательством государств - членов таможенного союза могут быть установлены и иные задачи и функции таможенных органов.

Так, например, Федеральным законом "О таможенном регулировании в Российской Федерации" к функциям таможенных органов Российской Федерации отнесены содействие развитию внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации (ст. 12, ч. 1 п. 2), экспортного и транзитного потенциала Российской Федерации, оптимизации структуры экспорта (ст. 12, ч. 1 п. 11).

Кодексом Республики Казахстан "О таможенном деле в Республике Казахстан" среди основных задач таможенных органов Республики Казахстан названы: осуществление таможенного контроля после выпуска товаров, а также принятие мер по взысканию задолженности; проведение радиационного и транспортного контроля в пунктах пропуска через таможенную границу таможенного союза; участие в реализации единой бюджетной политики и др. (ст. 8).

Таможенный Кодекс Республики Беларусь среди основных функций таможенных органов упоминает подготовку, переподготовку и повышение квалификации должностных лиц таможенных органов, а также проведение научно-исследовательские работы в области таможенного дела (ст. 313).

Система и статус таможенных органов, условия прохождения службы в таможенных органах определяются законодательством государств - членов таможенного союза.

В Российской Федерации систему таможенных органов составляют: 1) федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в области таможенного дела, - Федеральная таможенная служба (ФТС России); 2) региональные таможенные управления; 3) таможни; 4) таможенные посты (ст. 10 Федерального закона "О таможенном регулировании в Российской Федерации").

Таможенными органами в Республике Беларусь являются Государственный таможенный комитет Республики Беларусь и таможни (ст. 312 Таможенного кодекса Республики Беларусь).

В Республике Казахстан создана шестиуровневая система таможенных органов, в которую входят: 1) уполномоченный орган в сфере таможенного дела - Комитет таможенного контроля Министерства финансов Республики Казахстан; 2) территориальные подразделений уполномоченного органа в сфере таможенного дела (по областям, городам республиканского значения, столице); 3) таможни; 4) таможенные посты; 5) контрольно-пропускные пункты на таможенной границе таможенного союза; 6) специализированные таможенные учреждения (таможенные лаборатории, кинологические, учебные, вычислительные центры и др.) (ст. 6 Кодекса "О таможенном деле в Республике Казахстан").

Права, обязанности и ответственность таможенных органов и их должностных лиц также урегулированы на национальном уровне: в Российской Федерации - в параграфе 2 главы 2 Федерального закона "О таможенном регулировании в Российской Федерации", в Республике Беларусь - в параграфе 2 главы 33 Таможенного кодекса, в Республике Казахстан - в главе 2 Кодекса "О таможенном регулировании в Республике Казахстан".

В этих же актах законодательства государств - членов таможенного союза устанавливается порядок применения должностными лицами таможенных органов физической силы, специальных средств, оружия и использование служебных собак, регулируются вопросы обеспечения деятельности таможенных органов (материально-техническое обеспечение; размещение объектов таможенных органов; имущество таможенных органов и др.).

Вопросы прохождения службы в таможенных органах ТК относит также к компетенции национального законодательства. В Российской Федерации соответствующие отношения урегулированы Федеральным законом от 21 июля 1997 года N 114-ФЗ "О службе в таможенных органах Российской Федерации"*(24). В Республике Беларусь, в соответствии со ст. 326 Таможенного кодекса, порядок и условия прохождения службы в таможенных органах регламентируются Положением о прохождении службы должностными лицами таможенных органов Республики Беларусь, утверждаемым Президентом Республики Беларусь.

Осуществляемая таможенными органами правоохранительная деятельность составляет предмет ст. 7 ТК. Выполняя правоохранительную функцию, таможенные органы выступают как: а) органы дознания; б) органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность; в) органы, осуществляющие производство по делам об административных правонарушениях и привлекающие лиц к административной ответственности.

Полномочия таможенных органов при осуществлении ими правоохранительной деятельности закреплены соответствующими актами национального законодательства.

В Таможенном кодексе Республики Беларусь содержание правоохранительной деятельности раскрывается в параграфе 3 главы 33. В Кодексе Республики Казахстан "О таможенном деле в Республике Казахстан" этим вопросам посвящена ст. 15. В Федеральном законе "О таможенном регулировании в Российской Федерации" отдельная глава посвящена проведению контролируемой поставки товаров, ввозимых в Российскую Федерацию и вывозимых из Российской Федерации, - оперативно-розыскному мероприятию, осуществляемому таможенными органами (глава 46).

Статус таможенных органов как органов дознания определяется в государствах - членах таможенного союза актами уголовно-процессуального законодательства: Уголовно-процессуальным кодексом Российской Федерации от 18 декабря 2001 года N 174-ФЗ*(25), Уголовно-процессуальным кодексом Республики Беларусь от 16 июля 1999 года N 295-З и Уголовно-процессуальным кодексом Республики Казахстан от 13 декабря 1997 года N 206 .

В них таможенные органы наделяются статусом органов дознания по делам о контрабанде, об уклонении от уплаты таможенных платежей и иных преступлениях, производство по которым отнесено этими законами к ведению таможенных органов.

Так, в соответствии со ст. 151 Уголовно-процессуального кодекса РФ дознавателями таможенных органов Российской Федерации дознание производится по уголовным делам о преступлениях, предусмотренных ч. 1 ст. 188 "Контрабанда" и ст. 194 Уголовного кодекса Российской Федерации "Уклонение от уплаты таможенных платежей, взимаемых с организации или физического лица". Кроме того, статьей 157 Уголовно-процессуального кодекса РФ таможенные органы Российской Федерации наделены полномочиями проводить неотложные следственные действия по уголовным делам о преступлениях, предусмотренных следующими статьями Уголовного кодекса РФ: ст. 188 "Контрабанда" (ч.ч. 2-4); ст. 189 "Незаконные экспорт или передача сырья, материалов, оборудования, технологий, научно-технической информации, незаконное выполнение работ (оказание услуг), которые могут быть использованы при создании оружия массового поражения, вооружения и военной техники"; ст. 190 "Невозвращение на территорию Российской Федерации предметов художественного, исторического и археологического достояния народов Российской Федерации и зарубежных стран"; ст. 193 "Невозвращение из-за границы средств в иностранной валюте".

Оперативно-розыскная деятельность осуществляется таможенными органами государств - членов таможенного союза в соответствии с национальным законодательством об оперативно-розыскной деятельности. Право таможенных органов на осуществление оперативно-розыскной деятельности закреплено в ст. 13 Федерального закона от 12 августа 1995 года N 144-ФЗ "Об оперативно-розыскной деятельности"*(26), ст. 7 Закона Республики Беларусь от 9 июля 1999 года N 289-З "Об оперативно-розыскной деятельности" и ст. 6 Закона Республики Казахстан от 15 сентября 1994 года.

Таможенные органы осуществляют оперативно-розыскную деятельность в целях выявления лиц, подготавливающих, совершающих или совершивших противоправное деяние, признаваемое законодательством государств - членов таможенного союза преступлением, производство по которому отнесено к ведению таможенных органов. Они могут осуществлять оперативно-розыскную деятельность, исполняя запросы международных таможенных организаций, таможенных и иных компетентных органов иностранных государств в соответствии с международными договорами.

Полномочиями вести производство по делам об административных правонарушениях и привлекать лиц к административной ответственности таможенные органы наделены: в Российской Федерации в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 года N 195-ФЗ*(27); в Республике Беларусь - Кодексом Республики Беларусь об административных правонарушениях от 21 апреля 2003 года N 194-З и Процессуально-исполнительным кодексом Республики Беларусь об административных правонарушениях от 20 декабря 2006 года N 194-З; в Республике Казахстан - Кодексом Республики Казахстан об административных правонарушениях от 30 января 2001 года N 155.

Координируя усилия по борьбе с административными правонарушениями и преступлениями, государства-члены таможенного союза заключили:

Договор об особенностях уголовной и административной ответственности за нарушения таможенного законодательства Таможенного союза и государств - членов Таможенного союза от 5 июля 2010 года*(28);

Соглашение о правовой помощи и взаимодействии таможенных органов государств - членов Таможенного союза по уголовным делам и делам об административных правонарушениях от 5 июля 2010 года*(29).

Основы правового режима информации, полученной таможенными органами, определены в ст. 8 ТК.

Для выполнения своих функций таможенные органы нуждаются в различного рода информации о лицах, участвующих в таможенных правоотношениях, товарах, перемещаемых через таможенную границу, и т.д.

Таможенные органы обладают правомочиями требовать документы и сведения, представление которых предусмотрено таможенным законодательством таможенного союза и (или) законодательством государств - членов таможенного союза и необходимо для выполнения задач таможенной службы (совершения таможенных операций, проведения таможенного контроля и т.д.).

Статья 8 ТК содержит норму, в соответствии с которой любая информация, полученная таможенными органами в соответствии с предписаниями законодательства, может быть использована исключительно в таможенных целях, в том числе в целях предупреждения и пресечения административных правонарушений и преступлений. Данное правило соответствует стандартам Киотской конвенции и было закреплено в Таможенном кодексе РФ (ст. 10).

Законодательство предусматривает, что защите подлежит любая документированная информация, неправомерное обращение с которой может нанести ущерб ее собственнику, владельцу, пользователю и иному лицу (ст. 21 Федерального закона от 20 февраля 1995 года N 24-ФЗ "Об информации, информатизации и защите информации")*(30).

В ст. 44 ТК закреплено, что информационные ресурсы таможенных органов, сформированные на базе документов и сведений, представляемых при совершении таможенных операций, а также документов, необходимых для их совершения, имеют ограниченный доступ. Порядок формирования информационных ресурсов и доступа к ним определяется законодательством государств - членов таможенного союза.

Таможенное законодательство таможенного союза уделяет особое внимание информационным системам и информационным технологиям в таможенном деле, выделив эту проблематику в отдельную главу ТК (глава 4).

Особый правовой режим устанавливается в отношении информации ограниченного распространения. Такая информация:

во-первых, не должна разглашаться;

во-вторых, не должна использоваться должностными лицами таможенных органов в личных целях;

в-третьих, не должна передаваться третьим лицам, а также государственным органам (за исключением отдельных случаев, когда законодательство предусматривает обязанность таможенного органа передавать информацию, например, иным правоохранительным органам с целью поддержания правопорядка и режима законности, борьбы с преступностью, налоговым органам и т.д.).

Под действие особого режима защиты попадает:

1) информация, составляющая государственную тайну, то есть защищаемые государством сведения в области его военной, внешнеполитической, экономической, разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности, распространение которых может нанести ущерб безопасности государства;

2) информация, составляющая служебную или коммерческую тайну;

3) информация, составляющая налоговую тайну;

4) информация, составляющая банковскую тайну, то есть информация о банковских операциях, о счетах и вкладах клиентов и корреспондентов банков;

5) любая иная конфиденциальная информация, то есть информация, которая не является общедоступной и может нанести ущерб правам и охраняемым интересам предоставившего ее лица.

Поступившие в таможенные органы сведения, составляющие охраняемую законом тайну, имеют специальный режим хранения и доступа к ним должностных лиц таможенных органов.

Таможенные органы одного государства - члена таможенного союза передают предоставленную им информацию государственным органам данного государства - члена таможенного союза при условии, что такая информация необходима указанным органам для решения задач, возложенных на них законодательством данного государства - члена таможенного союза. При передаче информации в этом случае должны соблюдаться требования законодательства данного государства - члена таможенного союза по защите государственной, коммерческой, банковской, налоговой или иной охраняемой законом тайны и другой конфиденциальной информации, а также международных договоров государств - членов таможенного союза.

Государства-члены таможенного союза заключили Соглашение о требованиях к обмену информацией между таможенными органами и иными государственными органами государств - членов таможенного союза от 21 мая 2010 года*(31).

Статья 9, последняя статья главы 1 ТК, регулирует порядок обжалования действий (бездействия) таможенных органов и их должностных лиц. Право любого лица обжаловать акты субъектов власти - атрибут демократического государства. Это право представляет важную юридическую гарантию защиты прав, свобод и законных интересов граждан и организаций, которые участвуют в публично-правовых (в том числе таможенно-правовых) отношениях, построенных на началах неравенства сторон.

Лицо может обратиться в государственные органы с жалобой, заявлением или иным обращением. Основное отличие жалобы от иных обращений состоит в том, что жалоба представляет собой обращение по поводу нарушенного права или законного интереса (в этой связи заявление представляет собой обращение лица по поводу реализации права или законного интереса, не связанного с его нарушением).

В ТК закреплено право любого лица обжаловать решения таможенных органов, действия (бездействие) таможенных органов или их должностных лиц. При этом сроки и порядок такого обжалования отнесены к сфере регулирования законодательства государства - члена таможенного союза, решения, действия (бездействие) таможенного органа или должностных лиц таможенного органа которого обжалуются.

Принятый в международной практике порядок подачи жалобы по таможенным вопросам нашел отражение в главе 10 Генерального приложения к Киотской конвенции. Согласно нормам международного таможенного права, таможенное законодательство должно предусматривать право на обжалование по таможенным вопросам. При этом под жалобой понимается "акт, посредством которого лицо, непосредственно затронутое решением или бездействием таможенной службы и считающее себя понесшим в результате этого ущерб, обращается в компетентный орган с требованием о его возмещении" (E1./F23.).

Правом на обжалование наделяется любое лицо, непосредственно затронутое решением таможенной службы или ее бездействием, под которым в Киотской конвенции понимается несовершение действия или непринятие решения, предписанного для таможенной службы таможенным законодательством, в течение разумного срока по вопросу, поставленному перед ней надлежащим образом (E22./F21.).

Национальное законодательство должно предусматривать право на подачу первоначальной жалобы таможенной службе. В случаях отклонения жалобы таможенной службой заявитель имеет право на дальнейшее обжалование в органе, независимом от таможенной администрации. В последней инстанции заявитель имеет право обратиться в судебный орган.

В случае отклонения жалобы таможенная служба указывает причины этого в письменном виде и разъясняет заявителю его право на дальнейшую подачу жалобы в административный или иной орган, а также о сроке, отведенном для подачи такой жалобы. В случае же удовлетворения жалобы таможенная служба в кратчайшие сроки приводит в исполнение свое решение или предписание судебного органа, за исключением случаев, когда таможенная служба обжалует такое предписание.

В Республике Беларусь нормы, регулирующие отношения по обжалованию решений таможенных органов, действий (бездействия) таможенных органов или их должностных лиц, содержатся в главе 5 (ст. 32-43) Таможенного кодекса Республики Беларусь.

В Кодексе Республики Казахстан "О таможенном деле в Республике Казахстан" в ст. 17 содержится отсылочная норма, в соответствии с которой любое лицо вправе обжаловать решения таможенных органов, действия (бездействие) таможенных органов или их должностных лиц в сроки и порядке, которые установлены законодательством Республики Казахстан. При этом в отдельной главе Кодекса устанавливается порядок обжалования уведомлений о погашении задолженности по таможенным платежам, налогам и пеням (ст. 173-182 главы 19).

В Российской Федерации порядок подачи, рассмотрения и разрешения направляемых в таможенные органы жалоб на решения, действия (бездействие) таможенных органов или их должностных лиц в области таможенного дела определен в главе 3 Федерального закона "О таможенном регулировании в Российской Федерации" (ст. 36-49). Важно отметить, что упомянутый порядок не применяется в случае обжалования постановлений таможенных органов или их должностных лиц по делам об административных правонарушениях, а также иных решений, действий (бездействия) таможенных органов или их должностных лиц, в отношении которых предусмотрены специальные правила обжалования.

В соответствии с ч. 2 ст. 37 Федерального закона "О таможенном регулировании в Российской Федерации" решения, действия (бездействие) таможенных органов или их должностных лиц могут быть обжалованы в таможенные органы и (или) в суд (арбитражный суд). При этом подача жалобы на решение, действие (бездействие) таможенного органа или его должностного лица в таможенные органы не исключает возможности одновременной или последующей подачи жалобы аналогичного содержания в суд (арбитражный суд). Жалоба, поданная в таможенные органы и в суд (арбитражный суд), рассматривается судом (арбитражным судом).

Порядок подачи, рассмотрения и разрешения жалоб, направляемых в суды, определяется законодательством Российской Федерации о гражданском судопроизводстве (главой 25 "Производство по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих" Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации" от 14 ноября 2002 года N 138-ФЗ*(32)).

Вопросы подачи, рассмотрения и разрешения жалоб в арбитражные суды урегулированы законодательством Российской Федерации о судопроизводстве в арбитражных судах (главой 24 "Рассмотрение дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц" Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации от 24 июля 2002 года N 95-ФЗ*(33)).

Жалоба на решение, действие (бездействие) таможенного органа или его должностного лица может быть подана в течение трех месяцев со дня, когда лицу стало известно или должно было стать известно о нарушении его прав, свобод или законных интересов, создании препятствий к их реализации либо о незаконном возложении на него какой-либо обязанности, либо со дня истечения установленного срока для принятия таможенным органом или его должностным лицом решения или совершения действия (ст. 40 Федерального закона "О таможенном регулировании в Российской Федерации").

По общему правилу, подача жалобы на решение, действие таможенного органа или его должностного лица не приостанавливает исполнения обжалуемых решения, действия. Однако, при наличии достаточных оснований полагать, что обжалуемые решение, действие не соответствуют таможенному законодательству таможенного союза и законодательству Российской Федерации о таможенном деле, а также в случае, если неприостановление исполнения решения, действия может иметь необратимый характер либо может повлечь причинение значительного ущерба заявителю, таможенный орган, рассматривающий жалобу, вправе полностью или частично приостановить исполнение обжалуемых решений, действия до принятия решения по существу жалобы (ст. 43 Федерального закона "О таможенном регулировании в Российской Федерации").

Поданная жалоба должна рассматривается таможенным органом в течение одного месяца со дня ее поступления (ст. 47).

Решение, действие (бездействие) должностного лица таможни или таможенного поста в связи с ввозом в Российскую Федерацию и (или) вывозом из Российской Федерации товаров, стоимость которых не превышает 1,5 млн. рублей, и (или) одного транспортного средства могут быть обжалованы в упрощенном порядке, предусмотренном ст. 49 Федерального закона "О таможенном регулировании в Российской Федерации". Упрощенный порядок обжалования заключается в обращении лица с устной жалобой к вышестоящему должностному лицу таможни или таможенного поста. Рассмотрение жалобы в упрощенном порядке осуществляется безотлагательно, и решение по ней принимается незамедлительно, но не позднее трех часов с момента ее подачи.