1.1. Таможенное регулирование и таможенное дело

Таможенное регулирование в таможенном союзе Евразийского экономического сообщества. С 2004 г. в Российской Федерации действует второй Таможенный кодекс (Первый Таможенный кодекс Российской Федерации, утвержденный Верховным Советом РФ от 18.06.1993 № 5221-1, просуществовал с 1993 по 2003 г. включительно). Значительно сократилось количество подзаконных нормативных правовых актов. Многие таможенно-правовые институты получили свое законодательное развитие (специальные таможенные процедуры, таможенный контроль, таможенные платежи, упрощенные процедуры таможенного оформления).

С позиции правовой систематизации данный этап может быть охарактеризован кодификацией значительного объема положений подзаконных нормативных правовых актов, определявших статус участников таможенных правоотношений. Как следствие – большинство статей ТК стали содержать нормы прямого действия.

Дальнейшее развитие таможенного законодательства было ориентировано на перспективу вступления России в ВТО, что вызвало необходимость присоединения к Международной конвенции об упрощении и гармонизации таможенных процедур (Киотской конвенции) (Киото, 18.05.1973), а также ряду Специальных приложений к ней.

Киотская конвенция в действующей редакции разработана и принята в целях:

– гармонизации и упрощения таможенных процедур;

– содействия развитию международной торговли;

– внедрения таможенных принципов, сформулированных в Генеральном соглашении по тарифам и торговле (ГАТТ) от 30.10.1947 и в соглашениях ВТО, относящихся к таможенному делу.

И хотя Россия еще не присоединилась к Киотской конвенции, ТК был разработан с учетом ее основных принципов, положений и частично терминологии.

Независимо от Киотской конвенции на территории РФ уже применяются положения международных документов, затрагивающих сферу таможенного регулирования, таких как, например:

– Международная конвенция о гармонизированной системе описания и кодирования товаров (Брюссель, 14.06.1983), на основании которой строится Таможенный тариф РФ (свод ставок таможенных пошлин) (см. постановление Правительства РФ от 03.04.1996 № 372);

– Таможенная конвенция о карнете А.Т.А. для временного ввоза товаров (Конвенция А.Т.А.) (Брюссель, 06.12.1961) (см. постановление Правительства РФ от 02.11.1995 № 1084);

– Конвенция о временном ввозе (Стамбул, 26.06.1990) (см. постановление Правительства РФ от 02.11.1995 № 1084);

– Таможенная конвенция, касающаяся контейнеров, 1972 года (Женева, 02.12.1972) (см. Указ Президиума Верховного Совета СССР от 20.07.1976 № 4251-IX);

– Таможенная конвенция о международной перевозке грузов с применением книжки МДП (Конвенция МДП) (Женева, 14 ноября 1975 г.) (см. постановление Правительства РФ от 18.12.1997 № 1567);

– Всемирная почтовая конвенция (Сеул, 14.09.1994) (см. постановление Правительства РФ от 19.04.1996 № 484).

Параллельно развивается законодательство РФ о государственном регулировании внешнеторговой деятельности, в основу которого положен Закон о регулировании внешнеторговой деятельности. В соответствии с данным законодательством установлены запреты и ограничения (лицензирование, квотирование, сертификация и т.д.) на перемещение через таможенную границу РФ отдельных групп и видов товаров.

Формирование законодательства РФ о государственном регулировании внешнеторговой деятельности одновременно способствовало развитию таможенного регулирования, которое согласно абз. 2 п. 1 ст. 1 ТК осуществляется как в соответствии с таможенным законодательством, так и в соответствии с законодательством РФ о государственном регулировании внешнеторговой деятельности.

В результате таможенного регулирования создавались таможенные правила, при соблюдении которых лица реализовывали свои права на перемещение товаров и транспортных средств через таможенную границу РФ.

Таким образом, таможенное регулирование – это не сами таможенные правила, а деятельность, связанная с их установлением, изменением, внесением необходимых дополнений либо отменой отдельных из них.

Что такое таможенные правила? Таможенные правила – понятие лишь отчасти официальное. На законодательном уровне о таможенных правилах упоминается только в КоАП (гл. 16 «Административные правонарушения в области таможенного дела (нарушения таможенных правил)»).

Как теоретически, так и практически под таможенными правилами понимается вся совокупность требований, условий, запретов, ограничений, дозволений и льгот, обусловленных перемещением товаров и транспортных средств через таможенную границу.

В теории таможенные правила являются предметом изучения таможенного права.

С практической точки зрения на таможенных правилах основана любая коммерческая и иная операция, связанная с ввозом (вывозом) товаров (транспортных средств) в Россию (за ее пределы).

Согласно п. «ж» ст. 71 Конституции таможенное регулирование находится в ведении Российской Федерации. Отсюда компетенцией в данной области наделены только федеральные органы государственной власти.

К таким федеральным органам относятся:

– Президент РФ;

– Федеральное Собрание РФ;

– Правительство РФ;

– ФТС России;

– Минфин России (в сфере таможенных платежей и определения таможенной стоимости) (см. постановление Правительства РФ от 07.04.2004 № 185 «Вопросы Министерства финансов Российской Федерации»).

На основании п. 4 ст. 15 Конституции общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.

Подписание Россией Договора о создании единой таможенной территории и формировании таможенного союза (Душанбе, 06.10.2007) и его ратификация (см. Федеральный закон от 27.10.2008 № 187-ФЗ) заложили основу нового механизма таможенно-правового регулирования. Таможенные правила стали носить наднациональный характер, т.е. распространять свое действие на территории государств – членов таможенного союза, а именно Республики Беларусь, Республики Казахстан и Российской Федерации.

Конституирующей конструкцией таможенных правил таможенного союза служит международный Договор о Таможенном кодексе таможенного союза (Минск, 27.11.2009) (см. Федеральный закон от 02.06.2010 № 114-ФЗ).

В соответствии со ст. 1 ТК ТС таможенное регулирование по-прежнему представляет собой деятельность уполномоченных органов по созданию таможенных правил, но уже с тремя важными особенностями.

1. Органы, осуществляющие таможенное регулирование. На основании п. 2 ст. 1 ТК ТС таможенное регулирование в таможенном союзе осуществляется в соответствии:

– с таможенным законодательством таможенного союза;

– с законодательством государств – членов таможенного союза;

Согласно п. 1 ст. 3 ТК ТС таможенное законодательство таможенного союза состоит из:

– ТК ТС;

– международных договоров государств – членов таможенного союза, регулирующих таможенные правоотношения в таможенном союзе;

– решений Комиссии таможенного союза, регулирующих таможенные правоотношения в таможенном союзе, принимаемых в соответствии с ТК ТС и международными договорами государств – членов таможенного союза.

Как видно, появилось два уровня таможенного регулирования – наднациональный и национальный.

Наднациональный уровень таможенного регулирования представлен:

– главами государств и главами правительств государств – членов таможенного союза, уполномоченными на подписание международных договоров государств – членов таможенного союза, регулирующих таможенные правоотношения в таможенном союзе;

– КТС как единым постоянно действующим регулирующим органом таможенного союза (КТС в пределах своих полномочий принимает решения, имеющие обязательный характер для государств – членов таможенного союза (ст. 7 Договора о Комиссии таможенного союза (Душанбе, 06.10.2007)). См. также решение Межгосударственного совета ЕврАзЭС от 27.11.2009 № 15 «О вопросах организации деятельности Комиссии таможенного союза»).

Национальный уровень таможенного регулирования по-прежнему соответствует положениям Конституции и ТК (см. выше) (В ближайшей перспективе на смену ТК должен прийти федеральный закон «О таможенном регулировании в Российской Федерации». Однако это обстоятельство не внесет изменений в суть таможенного регулирования, поскольку таможенные правоотношения на национальном уровне по-прежнему будут регулироваться федеральным законодательством и подзаконными нормативными правовыми актами (постановлениями Правительства РФ и приказами уполномоченных федеральных органов исполнительной власти)).

2. Пространственная сфера таможенного регулирования распространяется на таможенную территорию таможенного союза трех государств. То есть устанавливаются единые правила перемещения товаров (транспортных средств) через таможенную границу таможенного союза и последующего их оборота на единой таможенной территории таможенного союза.

3. Ограничение предметов национального таможенного регулирования. Таможенное регулирование в государствах – членах таможенного союза допускается только в части, не урегулированной таможенным законодательством таможенного союза и до установления соответствующих правоотношений союзными таможенно-правовыми нормами (п. 2 ст. 1 ТК ТС).

Последняя особенность таможенного регулирования не такая уж и ограничительная для национального таможенного регулирования, как может показаться на первый взгляд. Во-первых, из п. 2 ст. 1 ТК ТС следует, что национальное таможенное нормотворчество возможно в соответствии с таможенным законодательством таможенного союза в части реализации отсылочных норм ТК ТС, международных договоров государств – членов таможенного союза и Решений КТС (Если в соответствии с таможенным законодательством таможенного союза таможенное регулирование в таможенном союзе осуществляется в соответствии с законодательством государства – члена таможенного союза, такое законодательство действует на территории этого государства – члена таможенного союза (ч. 2 п. 2 ст. 3 ТК ТС)). Во-вторых, ориентир тина «в части, не урегулированной» предоставляет уполномоченным органам государства – члена таможенного союза возможности принимать нормативные правовые акты в сфере таможенного дела при отсутствии соответствующих отсылочных норм правовых актов, имеющих высшую юридическую силу.

Таким образом, основываясь на положениях ТК ТС и ТК можно предложить несколько определений таможенного регулирования.

Таможенное регулирование в таможенном союзе ЕврАзЭС – это деятельность уполномоченных органов (глав государств и правительств государств – членов таможенного союза, КТС) по правовому регулированию отношений, связанных с перемещением товаров через таможенную границу таможенного союза, их перевозкой по единой таможенной территории таможенного союза под таможенным контролем, временным хранением, таможенным декларированием, выпуском и использованием в соответствии с таможенными процедурами, проведением таможенного контроля, уплатой таможенных платежей, а также властных отношений между таможенными органами и лицами, реализующими права владения, пользования и распоряжения указанными товарами.

Таможенное регулирование в России – это деятельность уполномоченных федеральных органов государственной власти РФ (Президента РФ, Федерального Собрания РФ, Правительства РФ, уполномоченных федеральных органов исполнительной власти), осуществляемая в соответствии с таможенным законодательством таможенного союза и национальным таможенным законодательством (в части, не урегулированной таможенным законодательством таможенного союза и не противоречащей ему) по установлению порядка и правил, при соблюдении которых лица реализуют право на ввоз товаров (транспортных средств) в Россию и их вывоз за ее пределы (Другими словами, единые таможенные правила таможенного союза детализируются в соответствии с отсылочными нормами таможенного законодательства таможенного союза и в части, им не урегулированной при ввозе товаров (транспортных средств) в Россию, их обороте в России и вывозе за ее пределы).

О таможенном деле в таможенном законодательстве таможенного союза ничего не говорится (за исключением обозначения отдельной группы участников таможенных правоотношений – лиц, осуществляющих деятельность в сфере таможенного дела (гл. 3 ТК ТС)).

Однако это не означает, что таможенное законодательство таможенного союза не регулирует таможенное дело.

В соответствии с таможенным законодательством РФ таможенное дело – это совокупность методов и средств обеспечения соблюдения мер таможенно-тарифного регулирования и запретов и ограничений, установленных в соответствии с законодательством РФ о государственном регулировании внешнеторговой деятельности, связанных с перемещением товаров и транспортных средств через таможенную границу (п. 2 ст. 1 ТК).

В условиях функционирования таможенного союза меры таможенно-тарифного регулирования, а также запреты и ограничения устанавливаются уже не законодательством РФ, а международными договорами государств – членов таможенного союза. При этом суть таможенного дела не меняется. Таможенные органы также обязаны обеспечивать соблюдение мер таможенно-тарифного регулирования, а также запретов и ограничений в отношении товаров, перемещаемых через таможенную границу (ст. 6 ТК ТС).

Обеспечение таможенными органами требований таможенных правил таможенного союза осуществляется в процессе проведения таможенного контроля (подп. 31 п. 1 ст. 4 ТК ТС). Соответственно ТК ТС, регулируя отношения в сфере таможенного контроля, одновременно затрагивает и вопросы осуществления таможенными органами таможенного дела.

А вот организация таможенного дела и правоохранительная деятельность таможенных органов – это уже предметы регулирования национальных законодательств государств – членов таможенного союза. Однако и тут ТК ТС обозначены основные направления правоохранительной деятельности таможенных органов (ст. 7 ТК ТС):

– уголовно-процессуальная деятельность;

– оперативно-розыскная деятельность;

– административно-процессуальная деятельность (о функциях таможенных органов см. ниже).

Итак, таможенное дело, как и таможенное регулирование, представляет собой деятельность уполномоченных органов. При этом в отличие от таможенного регулирования таможенное дело направлено не на установление таможенных правил, а на обеспечение их соблюдения.

Такое обеспечение осуществляется:

– таможенными органами государств – членов таможенного союза;

– в процессе проведения таможенного контроля и реализации правоохранительных полномочий.

В России таможенное дело регулируется актами законодательства РФ, указами Президента РФ, постановлениями и распоряжениями Правительства РФ, приказами (распоряжениями) ФТС России и Минфина России (в сфере таможенных платежей и определения таможенной стоимости).

Соответственно, компетенцией по регулированию отношений в области таможенного дела обладают Президент РФ, Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ, ФТС России и Минфин России.

Общее руководство таможенным делом осуществляет Правительство РФ (абз. 1 п. 3 ст. 1 ТК).

Непосредственную реализацию в таможенных целях задач в области таможенного дела осуществляет федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в области таможенного дел, – ФТС России (абз. 2 п. 3 ст. 1 ТК) (см. также постановление Правительства РФ от 21.08.2004 № 429).

ФТС России решает возложенные на нее задачи как самостоятельно, так и с помощью подчиненных таможенных органов, составляющих единую федеральную централизованную систему (п. 1 ст. 401, ст. 402 ТК).