1.2. Общие тенденции в реформировании системы государственного управления

В России и в мире в последнее время произошли большие изменения, связанные с условиями функционирования государственного сектора, что отражает общие тенденции развития всего общества. Интернационализация экономических связей, информатизация всех аспектов жизни людей, развитие когнитивных технологий (технологий управления на основе знаний), обострение конкуренции организаций и государств, новая роль нематериальных нововведений — вот лишь неполный перечень новых реалий на рубеже XX и XXI вв.

В государственном секторе происходят изменения, аналогичные преобразованиям в коммерческом секторе. В практику управления в государственных организациях1 все больше проникают подходы и методы менеджмента, оправдавшие себя в частном секторе. Это относится и к концепции ориентации на потребителя, и к стратегическому планированию, и к делегированию полномочий, и к маркетингу, и к методам управления корпоративной культурой, и ко многим другим методам и приемам управления.

Наиболее явно выраженными являются тенденции корректировки базовой модели управления и широкого внедрения методологии управления, ориентирующей на результат.

В первом случае — корректировка модели управления — происходит постепенный переход от традиционной административной системы управления, в которой центральным звеном является руководитель, а центральной процедурой — следование инструкциям (регламенту), к системе маркетинг менеджмента (иногда — маркетинговый менеджмент)2. В ней центральным элементом становится потребитель, а философия и технология управления ориентированы на удовлетворение его потребностей. В связи с этим человек уже не рассматривается как помеха в деятельности государственной службы, а все в большей мере начинает восприниматься как клиент, потребитель услуг.

Организация — это совокупность людей, обладающих необходимыми ресурсами, интегрированных в единую систему, преследующих общую цель и предпринимающих скоординированные действия для ее достижения.

Маркетинговый менеджмент — это единая политика организации, производства, ценообразования и продвижения на рынке продуктов и услуг, направленная на осуществление обменов, удовлетворяющих все стороны: потребителей, производителей и общество в целом.

На фундаментальном уровне такие изменения связаны с переходом от традиционной модели⁵классического администрирования к инновационной — интегративной модели управления, объединяющей модель классического администрирования и маркетинговую модель⁶.

В целом методы государственного управления трансформируются из преимущественно командно-административных в преимущественно экономико-управленческие. Однако в тех сферах государственной службы, где преобладают рутинные функции и решение повторяющихся стандартных задач, доминируют и традиционные, бюрократические методы управления. Более того, авторитарное управление в этом случае может оказаться наиболее результативным.

Традиционная бюрократическая система управления начинает постепенно замещаться интегративной. В ней присутствуют элементы рыночных механизмов. Государственная служба (особенно явно это выражено на низовых уровнях управления) постепенно превращается в сферу специфических услуг⁷. В частности, в таможенной сфере услуги оказывает как государство, так и частные компании: государственные услуги по информированию и консультированию, брокерские услуги, складские услуги и т. п. При этом часть услуг переходит с государственной на частную основу. И все же по-прежнему остаются вопросы относительно общего и особенного в управлении, относительно того, какие закономерности, формы, методы управления являются универсальными, а какие действуют в диапазоне конкретной специфики организации, государственного учреждения.

Во втором случае — внедрение методологии управления, ориентирующей на результат — бюрократической традиции следования правилам и процедурам противопоставляется идея оценки руководителя или организации по результативности, по степени достижения целей деятельности.

Переход в государственной службе на модель управления, ориентированную на результат, на поиск рационального решения постоянно возникающих проблем, предъявляет жесткие требования к адекватной идентификации целей⁸и миссии⁹организации, к гармонизации и строгой корреспонденции между ними и традиционными правилами¹⁰и процедурами¹¹администрирования.

Практика формирования миссии (обобщенной цели и концентрированных принципов) постепенно укрепляется в государственной службе. В ней используются методы количественной оценки результатов, в частности, оценки эффективности (отношения результата к затратам), результативности (отношения фактического результата к планируемому) и экономии (отношения планируемых затрат к фактическим).

Смещаются и другие акценты, в частности, с измерения затрат центр тяжести переносится на измерение результатов. Если традиционный подход в государственном управлении постоянно концентрирует внимание на объемах затрат государственных средств, а конечный результат остается в тени, то в новом подходе управления в государственной службе основное внимание переносится на измерение и мониторинг результатов, которые получены в процессе тех или иных действий государственной службы.

Таким образом, новые условия развития общества приводят к тому, что многие методы и приемы менеджмента, доказавшие свою результативность в коммерческом секторе, постепенно переносятся в практику государственной службы. В то же время государственные организации характеризуются особенностями, отличающими их от частных. Эти особенности заключаются, прежде всего, в масштабах и качестве целей, ответственности, отчетности и оценке результатов деятельности. Поэтому не все метода и приемы менеджмента, дающие результаты в частном секторе, могут в неизменном виде найти эффективное применение в государственной службе.

В последнее время во всем мире отмечаются изменения модели менеджмента в государственной службе, и эти изменения в целом совпадают с изменениями менеджмента в коммерческих организациях. Для системы управления таможенными органами такая тенденция сопровождается также условиями и перспективой развития сферы ВЭД России и таможенного дела в целом.

Переход на интегративную модель управления ставит новые задачи по теоретическому осмыслению всей совокупности идей, принципов, методов и технологии управления таможенным делом.