Система стратегического управления в таможенных органах

Федеральная таможенная служба сегодня находится в стадии реформирования, целью которого является качественное повышение результативности регулирования сферой внешнеэкономической деятельности России, формирование условий стабильной, благоприятной среды для внешней торговли, создание современных и универсальных инструментов таможенного регулирования и контроля.

Главными факторами общемирового характера, напрямую влияющими на формирование философии и политики в области таможенного дела, являются: устойчивая тенденция интегрирования различных стран мира в политические и экономические союзы и организации и тенденция глобализации процессов производства, торговли и финансово-экономических процессов.

Таможенные институты вынуждены развиваться в постоянно меняющихся условиях современного мира, и это развитие становится не только следствием естественной эволюции, но и результатом целенаправленных усилий их руководителей. В соотношении «управление функционированием (деятельностью) — управление развитием» в последнее десятилетие все больший удельный вес и большую значимость приобретает управление развитием. В связи с этим меняется и содержание управленческой деятельности: оно в меньшей степени направлено на администрирование, а в большей — на преобразования.

Основные составляющие управления развитием таможенной службы — это формирование видения, определение целей и задач, стратегии, разработка концепций и планов развития, управление таким процессом.

Стратегия в сфере таможенного дела формирует основу стратегического управления, включающего решение трех взаимосвязанных задач:

— формирования взаимоотношений таможенной службы России с участниками ВЭД и другими представителями предпринимательского сообщества, а также с таможенными администрациями различных стран, правоохранительными и контролирующими органами России и мира;

— совершенствования внутренних институтов таможенной службы, которое позволяет адекватно реагировать на изменения окружающей среды и адаптироваться к ним, используя их в своих целях;

— реализации спланированных в рамках разработанной стратегии изменений (посредством использования программно-целевых методов).

Изменения позиций таможенной службы во внешней среде и ее внутренних институтов в значительной мере зависят от наличия целей и средств их достижения. В свою очередь, на выбор целей влияют глубина понимания текущих и потенциальных изменений в окружающей деловой среде.

В основе формирования стратегии таможенной службы лежат анализ динамики внешней и внутренней среды и определение факторов, ведущих к ее изменениям, а суть стратегического управления в таможенных органах заключается в планировании и реализации действий, регулирующих направления и величины указанных изменений в будущем.

В систему управления таможенными органами постепенно проникают методы стратегического управления, в результате появляются такие относительно новые управленческие явления, как:

1) формирование миссии и целей таможенной службы;

2) стратегический анализ внешней среды, включающий:

— анализ угроз и возможностей макроокружения;

— анализ среды непосредственного окружения (анализ движущих сил, анализ конкурентной среды в отрасли по матрице М. Портера, SWOT-анализ конкурентов).

К инструментам анализа внутренней среды государственных органов можно отнести: SWOT-анализ; построение стратегического профиля организации; метод PDS (problem detection study); инструменты позволяют выявлять и формулировать проблемы, связанные с использованием потребителями продукции или услуг; модель McKensey «7s» — способ осмысления проблем, связанных с развитием или перестройкой компании; Модель «Дженерал электрик» / «McKensey» — матрица стратегического позиционирования конкретных видов деятельности, входящих в бизнес-портфель, а также их ранжирование на получение инвестиций по критерию будущей прибыли в заданной стратегической перспективе; модель ADL-LC — инструмент стратегического управления, который обосновывает принятие решений по стратегиям отдельных бизнесов компании.

Использование перечисленных инструментов стратегического анализа позволяет исследовать внешнее окружение таможенной системы (выявить основные возможности и угрозы), а также позиционировать таможенную систему как государственный социально-экономический институт на рынке государственных услуг; оценить сильные и слабые стороны, возможности и угрозы внутри самой таможенной системы.

Концепция стратегического управления в таможенных органах базируется на основополагающих документах, определяющих институциональные условия и ограничивающие тренд развития таможенных органов в XXI в.:

— международных конвенциях и многосторонних договорах;

— Киоте кой Конвенции об упрощении и гармонизации таможенных процедур;

— Рамочных стандартах безопасности и облегчения мировой торговли;

— Концепции административной реформы, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 25.10.2005 № 1789-р;

— Федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009—2013 годы)», утвержденной Указом Президента РФ от 10.03.2009 № 261.

— Концепции развития таможенных органов, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 14.12.2005 № 2225-р;

— федеральных целевых и ведомственных программах развития и т. д.

В июне 2005 г. в рамках ВТО были разработаны и приняты Рамочные стандарты безопасности и облегчения мировой торговли, в которых заложен фундамент для реформирования, модернизации таможенных служб мира, институционализации основных направлений их деятельности. Рамочные стандарты содержат перечень требований, предъявляемых к таможенным администрациям как институтам, важнейшими из которых являются:

— укрепление сотрудничества между таможенными администрациями с целью расширения их возможностей по обнаружению товаров повышенного риска;

— укрепление сотрудничества между таможенными структурами и предпринимательским сообществом;

— содействие непрерывному движению грузов по всей безопасной международной цепи поставок товаров¹⁹.

Наряду с указанными требованиями, следует отметить наличие еще ряда требований, имеющих ключевое значение для направления процесса институционализации таможенной службы России. Указанные требования могут быть разделены на четыре блока:

1) требования к комплексному управлению цепью поставок товаров;

2) требования, касающиеся технологии осуществления досмотра грузов;

3) использование эффективной системы управления рисками;

4) применение единой системы показателей эффективности.

Федеральная таможенная служба как федеральный орган исполнительной власти и социально-экономический институт государства осуществляет свою деятельность в соответствии с приоритетами государственной политики и стратегическими целями социально-экономического развития страны. Поэтому сущность и содержание всех выполняемых таможенной службой функций должны соответствовать основным значимым для общества и государства стратегическим целям и меняться в соответствии с динамикой институциональной среды.

Стратегическая цель, задачи и направления развития таможенных органов России определены в Концепции развития таможенных органов. Стратегической целью ФТС России является определение наиболее эффективных методов реализации задач в области таможенного дела в соответствии с международными стандартами и российским законодательством.

Данная стратегическая цель соответствует положениям ст. 71 Конституции РФ, ТК РФ, федеральных законов о федеральных бюджетах, она направлена на выполнение задач, определенных в Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ, основных направлениях деятельности Правительства РФ, и будет способствовать достижению таких стратегических целей развития страны, как:

— обеспечение высоких темпов устойчивого экономического роста;

— повышение устойчивости бюджетной системы;

— создание условий для экспорта (внешняя конкурентоспособность) и повышение внутренней конкурентоспособности товаров и услуг;

— развитие интеграции на пространстве Содружества Независимых Государств;

— развитие торговых и иных экономических связей с другими странами;

— снижение уровня непроизводительных транзакционных издержек;

— повышение информационной прозрачности деятельности государственной власти;

— повышение уровня национальной безопасности;

— снижение уровня коррупции;

— снижение рисков и возможного ущерба от террористических угроз.

Степень достижения стратегической цели характеризуется обеспечением соблюдения таможенного законодательства РФ и пополнением доходной части федерального бюджета страны.

Достижение стратегической цели и выполнение поставленных социально-экономических задач будут обеспечены путем решения трех тактических задач, соответствующих сфере деятельности и функциям таможенных органов, определенным в ТК РФ и в Положении о ФТС России, утвержденном постановлением Правительства РФ от 26.07.2006 № 459.

Таким образом, Концепция развития таможенной службы на период 2006—2010 гг., одобренная распоряжением Правительства РФ, определяет, что эта идеология развития таможенной службы и является основой для разработки программ и планов развития таможенных органов РФ на среднесрочную и долгосрочную перспективы.

Единая система стратегических целей, задач и соответствующая группировка функций и показателей деятельности таможенной службы разработаны, ежегодно пересматриваются руководством ФТС России и находят свое отражение в публикуемых «Докладах о результатах и основных направлениях деятельности Федеральной таможенной службы». Разработка и реализация указанных документов являются одним из инструментов стратегического управления и программно-целевого планирования в таможенной службе.

Важным инструментом реализации идеологии выступают федеральные целевые и ведомственные программы, позволяющие в рамках программно-целевого метода конкретизировать усилия для комплексного и системного решения среднесрочных и долгосрочных проблем таможенной политики страны, обеспечивать прозрачность и обоснованность процесса выбора целей, которые необходимо достигнуть в различные временные периоды, пути достижения результатов с использованием в случае необходимости различных форм поддержки на федеральном уровне.

Целевая программа представляет собой документ, который определяет законченный во времени и пространстве комплекс экономических, технических, производственных, социальных, научно-исследовательских, организационных и других мероприятий, направленных на реализацию одной или нескольких целей развития социально-экономической системы, в нашем случае — таможенной службы.

Организационный механизм, позволяющий обеспечить четкую регламентацию работ по реализации стратегии, контроль за их выполнением и рациональное использование финансовых ресурсов, объединяет программно-целевое планирование и бюджетирование.

Программно-целевой подход (ПЦП) предполагает концентрацию и комплексное использование ресурсов для достижения важнейших целей социально-экономического развития. В основе этого подхода лежит разработка программ. Мировой опыт показывает эффективность применения целевых программ развития, направленных на совершенствование национальных таможенных служб. Так, в рамках ВТО была разработана специальная программа реформирования и модернизации таможни, положения которой были учтены при разработке целевых программ развития таможенных служб многих стран мира (США, Великобритания, Перу, Мозамбик, Филиппины и т. д.). Получены многообещающие результаты.

Преимущество ПЦП состоит в том, что:

— он позволяет в пределах каждой целевой программы сконцентрировать внимание на наиболее узловых, приоритетных мероприятиях программы, что обеспечивает повышение эффективности и минимизацию затрат при исполнении программных целей;

— на основе ПЦП можно более полно объединять все имеющиеся ресурсы и использовать их для решения некоторых типов задач;

— при правильном применении он обеспечивает большую гибкость, динамизм и адаптивность системы управления, создает обстановку, в которой повышается ответственность за выполнение возложенных задач, преодолевает отрицательные стороны функционального принципа строгой вертикальной иерархии.

В применении к таможенному делу ПЦП получает широкое развитие в различных ситуациях.

В таможенной системе ПЦП может быть эффективно использован при наличии проблемных ситуаций или задач, не находящих своего решения в инерционном режиме функционирования и развития. Иначе говоря, ПЦП может и должен быть использован, если проблема не устраняется или задача не может быть решена в процессе естественного функционирования таможенной службы, а ситуация, наоборот, обладает тенденцией к обострению. В этих условиях необходимо принять специальные программные меры, сконцентрировать усилия, мобилизовать ресурсные возможности в интересах решения проблемы или исполнения задачи в течение определенного срока. Как следует из этих положений, программно-целевой подход относится к категории проблемно-ориентированных, тесно связанных с решением задач любого характера (в том числе масштабных и долговременных).

Программно-целевой подход характерен также и тем, что предусматривает постановку целей не только в виде главного целевого ориентира единственной цели. Этому подходу в управлении свойственно рассмотрение совокупности целей и целевых задач, образующих многоуровневую, иерархически построенную целевую систему, охватывающую все целевые элементы. При таком подходе достигается максимальная проработанность задачи, учитываются максимальные количества факторов, которые могут оказать влияние на решение основной задачи.

Программно-целевой подход подразумевает не однонаправленное движение от заданных, заранее определенных, целей к целереализующим мерам и от них — к потребным ресурсам. В основу этого подхода в управлении положено представление о двунаправленном движении: от целей к средствам их достижения и от средств — к целям, которые могут быть достигнуты посредством их использования. Цель первична лишь в том отношении, что она вытекает из программной задачи или проблемы и задает общую направленность программных действий, их ориентацию на решение задачи или проблемы. В то же время параметры цели в виде достигаемого уровня решения программных задач зависят от ресурсных возможностей программы, включая и такой ресурс, как время. Тем самым ПЦП не только ориентирует используемые средства на достижение программных целей таможенной службы, но и взаимно согласовывает, увязывает цели и средства. Связующим звеном служит совокупность необходимых мер, действий, направленных на решение программной проблемы. Благодаря логике ПЦП, выражаемой триединой формулой «цели — пути — средства», в нем удается органично сочетать принципы целенаправленности, ресурсообеспеченнос-ти, системного подхода, т. е. учета взаимосвязей и взаимодействий, свойственных процессам решения крупных комплексных проблем и управлению такими процессами. Таким образом, можно говорить об очень высокой эффективности при решении задач с применением ПЦП.

Применение ПЦП в условиях таможенной службы требует как можно более высокого уровня конкретности, количественной определенности в постановке программных целей. В то же время ПЦП допускает постановку целей в их качественной формулировке, целей, не обладающих четким числовым выражением, но достаточно ясных, чтобы представлять собой целевые ориентиры, по которым можно устанавливать требуемую направленность программных действий.

Еще одна характерная черта ПЦП в управлении, которая может быть эффективно использована при решении задач таможенной службы, заключается в его приспособленности к поиску эффективных, экономичных вариантов проблемных решений. В процессе взаимного согласования

целей, программных мероприятий и ресурсных потребностей осуществляется не только их взаимное согласование, но и вариантный анализ путей решения проблемы и видов используемых для этого ресурсов. Такой анализ направлен на создание системы программных действий, удовлетворяющей одному из двух условий:

1) достижение заданных величин целевых ориентиров при минимально допустимых затратах ресурсов и в возможно более короткие сроки;

2) достижение максимально возможного целевого эффекта при заданном (ограниченном) уровне затрат на решение программной проблемы в определенные сроки.

Программно-целевому подходу применительно к реализации задач развития таможенной службы свойственны также некоторые особенности планирования ресурсного обеспечения.

1. Обеспечение лучше осуществлять по принципу целевого распределения ресурсов, согласно которому потребности в ресурсах определяются, а сами ресурсы выделяются в непосредственной увязке с целями (распределение ресурсов «по целям» обычно предпочтительнее распространенного в управлении распределения ресурсов «по исполнителям», т. е. отраслям, регионам, организациям, объектам, которое должно быть вторичным, следовать за целевым распределением).

2. Поскольку целевая привязка ресурсов намного сложнее объектной, требуется разработка специальной системы нормативов расхода.

Такой подход позволяет с большей полнотой и объективностью определить уровень потребных затрат на достижение цели. Поскольку в комплекс программных действий включаются все мероприятия по достижению намеченных целей, то при этом в полной мере учитываются и все потребные ресурсы, все виды затрат.

Отсюда ПЦП при его последовательном применении в таможенной системе не свойственно возникновение типичной в начальной стадии выработки и принятия проблемных решений иллюзии «малых затрат», которая рассеивается по мере реализации полного круга задач, обеспечивающих разрешимость проблемной ситуации.

При использовании непосредственной увязки целей и ресурсов, целевой ориентации затрат создаются предпосылки и условия объективной, укрупненной оценки эффективности использования ресурсов уже на начальных стадиях программирования развития таможенной службы.

Поскольку эффективность по своей сути есть отношение конечного результата к обусловившим его затратам, а конечный результат ассоциируется с уровнем достижения цели, то сопоставление степени решения целевой задачи с общим объемом израсходованных ресурсов проще и эффективнее всего может быть осуществлено в условиях применения ПЦП. Кроме того, при отсутствии целевого распределения ресурсов, выделении ресурсов не «на цели», а «на объекты», при так называемом «общем» методе учета затрат объективное определение эффективности использования ресурсов существенно усложняется, а также повышается возможность ошибок и нецелевого использования средств.

В то же время благодаря целевой ориентации ресурсного обеспечения программных действий расширяются возможности для анализа и поиска возможностей взаимозаменяемости ресурсов, их дифференцированного вариантного использования, что является важным условием отыскания наиболее эффективных (в пределе оптимальных) путей рационального использования ресурсного потенциала, сокращения затрат на решение целевой задачи.

Усложнение институциональных условий функционирования и развития таможенной службы требует расширения сферы применения программно-целевых методов работы и проведения работ по внедрению методов бюджетирования, ориентированного на результат (БОР).

Система БОР предполагает переход от управления расходами к управлению результатами; от сметного финансирования к целевому формированию бюджета (бюджетированию по программам), направленным на достижение измеримых конечных социально значимых результатов; от планирования на один бюджетный год к планированию на три года; переход к существенному расширению полномочий субъектов бюджетного планирования вместо существенного ужесточения контроля за конечными результатами их деятельности.

Ключевым инструментом перехода к целевому планированию в рамках реформирования бюджетирования является документ, который называется «Доклад о результатах и основных направлениях деятельности». Этот доклад готовят все субъекты бюджетного планирования, в том числе и ФТС России, на основании чего готовится сводный доклад, который является основой бюджета и сводным планом развития на предстоящие три года. Идея подготовки докладов субъектами бюджетного планирования не только заложила основу для переориентации бюджетных расходов ФТС России на конкретные цели и результаты, но и будет способствовать общему повышению эффективности системы федеральных органов исполнительной власти.

Среди преимуществ многолетнего БОР следует отметить следующие: установление прочной связи между бюджетами и стратегическими планами (обычно составляемыми на период от трех до пяти лет); помощь министерствам в принятии решений, поскольку им известно, какими средствами они будут располагать в будущем. Кроме того, повышается эффективность использования средств, в особенности, если министерствам разрешают перенести остаток неизрасходованных средств на будущий год.

Недостаток многолетнего бюджетирования заключается в том, что при таком подходе правительство не может изменить уровень расходов, поскольку он фиксируется на довольно длительный период времени. Кроме того, не исключено, что у министерств могут возникнуть проблемы, если ситуация резко изменится спустя три года. Однако от подобных проблем можно защититься, если заранее определить те статьи расходов, которые министерства не могут нивелировать, и не включать их в многолетний бюджет. Тогда в случае возникновения перемен, которые могут отразиться на данных расходах, правительство сможет изменять бюджет каждый год. Именно такой подход используется в Великобритании в отношении социальных выплат и ряда других расходов. В некоторых странах используется система непредвиденных расходов, и за счет специально отложенных бюджетных средств все эти расходы покрываются.

В заключение можно сделать вывод о том, что комплексный механизм ПЦП и БОР можно эффективно использовать для решения задач, которые ставятся Президентом РФ и Правительством РФ перед ФТС России. При применении данных инструментов стратегического управления можно обеспечить реализацию стратегии развития таможенной службы России и решение поставленных задач с максимально-эффективным использованием имеющихся ресурсов. При использовании данного организационного механизма возможно максимально бережно и безболезненно вводить необходимые изменения в деятельность таможенной службы, оптимально согласовывать изменения в ее работе с деятельностью других государственных органов и функционированием участников внешнеэкономической деятельности.

Таким образом, стратегия развития таможенной службы РФ, определенная Концепцией, реализуется поэтапно, посредством разработки и внедрения федеральных целевых и ведомственных программ развития. Каждый этап учитывает результаты реализации предыдущей программы, а также изменения внешней среды, оказывающие непосредственное влияние на содержание каждой последующей программы развития. Применение системы, методов и технологий стратегического управления в таможенной службе в конечном итоге будет способствовать развитию внешней торговли России, созданию эффективной системы таможенного контроля при реальном упрощении процедур таможенного оформления, увеличению внешнеторгового оборота и объема таможенных платежей, перечисляемых в федеральный бюджет.

Контрольные вопросы

1. Дайте общую характеристику изменения внешней среды функционирования и развития таможенных органов России на современном этапе.

2. Проанализируйте причинно-следственные связи между состоянием таможенного администрирования, состоянием экономики и внешнеэкономической деятельности. Почему необходимо совершенствовать таможенное администрирование в современных условиях?

3. Какова роль таможенных органов в достижении социально-экономических целей государства?

4. Дайте краткую характеристику факторов, актуализирующих проблему управления в таможенных органах России. Какой из факторов оказывает наибольшее воздействие на таможенную систему? Почему?

5. Дайте определение терминам «управление» и «менеджмент», выделите общее и особенное.

6. Назовите и дайте краткую характеристику предмета, цели, задач изучаемой дисциплины «таможенный менеджмент».

7. В чем заключается особенность перехода менеджмента в государственной службе от традиционной бюрократической модели к новой модели управления?

8. Назовите наиболее яркие примеры успешного использования в государственной службе приемов менеджмента коммерческих организаций.

9. Каковы основные элементы интегративной модели менеджмента в государственной службе?

10. Дайте характеристики таможенного дела как объекта и субъекта управления. Почему таможенное дело можно рассматривать как открытую систему управления?

11. Определите предмет таможенного менеджмента и расскажите об особенностях его изучения.

12. Кто является специалистом по таможенному делу? Укажите на его особенности.

13. Определите модель специалиста, раскройте ее содержание, определите и охарактеризуйте принципы подготовки специалиста по таможенному делу.

14. Назовите основные параметры таможенного менеджмента как теории управления таможенным делом. Дайте им краткую характеристику.

15. Определите базовые понятия таможенного менеджмента. Дайте определения и приведите примеры их морфологической структуры.

16. Дайте развернутую характеристику базовой модели управления таможенными органами. Сравните ее с типовыми кибернетическими моделями.

17. Определите последовательность процесса управления таможенной системой.

18. Определите характерные особенности инновационной модели управления таможенными органами.

19. Определите факторы, актуализирующие проблему маркетинга таможенных услуг.

20. Раскройте проблемы теории и практики маркетинга таможенных услуг.

21. Раскройте сущность и основные положения концепции стратегического управления. Этапы стратегического управления.