1. Виды управленческих отношений и организационных структур управления

Развитие системы таможенных органов России тесно свя­зано с решением управленческих проблем, ибо управление всегда начинается с установления четких взаимосвязей между отдельными звеньями той или другой организации, распределе­ния между ними прав и ответственности. Организационное оформление этих вопросов предполагает разработку оптималь­ной организационной структуры управления таможенными ор­ганами.

Под организационной структурой управления чаще всего понимают упорядоченную совокупность элементов иерар­хической системы управления и их взаимоотношений друг с Другом, обеспечивающих развитие этих элементов как единого целого.

При анализе организационных структур управления в них, как правило, выделяются следующие элементы: звенья управле­ния, уровни управления и взаимоотношения.

К звеньям управления в системе таможенных органов относятся: ФТС России, управления и самостоятельные отделы ФТС России, РТУ, отделы РТУ, таможни, отделы таможен, та­моженные посты и отдельные специалисты, выполняющие соот­ветствующие профессиональные или управленческие функции. Эти звенья управления находятся на соответствующих уровнях иерархии управления.

Под уровнем управления понимается совокупность зве­ньев управления, занимающих определенную ступень в системе Управления организацией.

Структура управления в единой системе таможенных органах состоит из четырех уровней: ФТС России, РТУ, таможни, таможенные посты.

При этом чаще всего могут рассматриваться следующие каналы управленческих взаимоотношений: 1) ФТС России — РТУ; 2) РТУ — таможня; 3) начальник таможни — отделы та­можни; 4) отдел таможни — отдел таможни; 5) таможня — та­моженный пост; 6) таможенный пост — таможенный пост; 7) таможня — таможня; 8) ФТС России — таможня.

В центре таких взаимоотношений — таможня с ее началь­ником, отделами и таможенными постами. Это не случайно, ибо здесь решаются основные вопросы таможенной деятель­ности.

В рамках структуры управления протекает управленчес­кий процесс, между участниками которого распределены зада­чи и функции управления, а следовательно — права и ответст­венность за их выполнение. С этих позиций организационную структуру управления можно рассматривать как форму разде­ления и кооперации управленческой деятельности, в которой происходит процесс управления, направленный на достижение поставленных целей.

Между звеньями и уровнями управления в таможенных органах складываются следующие виды взаимоотношений:

• вертикальные управленческие отношения (ФТС — РТУ; РТУ — таможня; начальник таможни — отделы таможни; та­можня — таможенный пост; ФТС — таможня);

• горизонтальные управленческие отношения (РТУ — РТУ; отдел таможни — отдел таможни; таможенный пост — таможенный пост; таможня — таможня);

• диагональные управленческие отношения (пост — взаи­модействующая таможня отправления или назначения; тамож­ня — взаимодействующее РТУ другого региона; отдел ФТС — взаимодействующее Управление ФТС РФ).

Рассмотрим эти взаимоотношения несколько подробнее.

Вертикальные отношения предполагают, прежде всего, взаимоотношения между руководителями и его подчиненными, когда часто вырисовывается так называемая линейная суборди­нация: все нижестоящие по уровням управления звенья нахо­дятся в подчинении у руководителя, находящегося на более вы­соком уровне управления. Это так называемые линейные отно­шения.Вертикальные отношения в системе таможенных органов существуют не только между линейными звеньями организа­ционной структуры, но и между функциональными звеньями, связанными отношениями субординации. Такие взаимоотноше­ния проявляются тогда, когда, например, управленческие зве­нья, предназначенные для выполнения определенной функций управления, реализация которой является их профессиональной (служебной) деятельностью (финансовой, правоохранительной, кадровой и др.), находятся в функциональном (по роду профес­сиональной деятельности) подчинении у аналогичного вышесто­ящего управленческого звена.

Например, начальник отдела кадров таможни находится в линейном подчинении (вертикальные линейные взаимоотноше­ния) у заместителя начальника таможни по работе с личным составом, у начальника таможни и у других вышестоящих ли­нейных руководителей.

Управленческое воздействие со стороны этих линейных ру­ководителей на начальника отдела кадров таможни является выражением линейной субординации, их решения для него носят обязательный характер.

В функциональном же подчинении (вертикальные функцио­нальные взаимоотношения) начальник отдела кадров таможни находится у начальника отдела кадров РТУ, а также у началь­ника Управления кадров и учебных заведений ФТС России. Здесь уже управленческое воздействие больше носит рекомен­дательный характер. Одновременно с этим тот же начальник отдела кадров таможни является линейным руководителем по отношению к сотрудникам своего отдела.

Таким образом, приведенный пример показывает сложную иерархию вертикальных взаимоотношений. Помимо этого они включают в себя и так называемые отношения управленческого аппарата, работающего в виде института советников и помощ­ников под началом линейного или функционального руководи­теля. Должностные обязанности советников (помощников) при этом состоят в разработке рекомендаций и советов.

Но вместе с тем им предоставляются порой определенные права и полномочия. Например, советнику (консультанту) ли­нейного руководителя может быть разрешено вступать в отно­шения с начальниками управления, реализация которой является их профессиональной (служебной) деятельностью (финансовой, правоохранительной, кадровой и др.), находятся в функциональном (по роду профес­сиональной деятельности) подчинении у аналогичного вышесто­ящего управленческого звена.

Например, начальник отдела кадров таможни находится в линейном подчинении (вертикальные линейные взаимоотноше­ния) у заместителя начальника таможни по работе с личным составом, у начальника таможни и у других вышестоящих ли­нейных руководителей.

Управленческое воздействие со стороны этих линейных ру­ководителей на начальника отдела кадров таможни является выражением линейной субординации, их решения для него носят обязательный характер.

В функциональном же подчинении (вертикальные функцио­нальные взаимоотношения) начальник отдела кадров таможни находится у начальника отдела кадров РТУ, а также у началь­ника Управления кадров и учебных заведений ФТС России. Здесь уже управленческое воздействие больше носит рекомен­дательный характер. Одновременно с этим тот же начальник отдела кадров таможни является линейным руководителем по отношению к сотрудникам своего отдела.

Таким образом, приведенный пример показывает сложную иерархию вертикальных взаимоотношений. Помимо этого они включают в себя и так называемые отношения управленческого аппарата, работающего в виде института советников и помощ­ников под началом линейного или функционального руководи­теля. Должностные обязанности советников (помощников) при этом состоят в разработке рекомендаций и советов.

Но вместе с тем им предоставляются порой определенные права и полномочия. Например, советнику (консультанту) ли­нейного руководителя может быть разрешено вступать в отно­шения с начальниками отделов того же подразделения от имени и по поручению линейного руководителя, выражая волю и желания последнего. В этом случае помощник осуществляет полномочия, которыми обладает линейный руководитель. Не располагая лично этими полномочиями, помощник не принимает решения, но его обязанность состоит в предоставлении реко­мендаций своему непосредственному руководителю по тем или иным оперативно-служебным вопросам. Поэтому к его мнению начальники отделов могут отнестись как к возможному мнению начальника управления.

Горизонтальные отношения могут быть двух катего­рий. Во-первых, коллегиальные — отношения между сотрудни­ками одного отдела, находящимися в подчинении у одного на­чальника. Во-вторых, параллельные — отношения между со­трудниками разных отделов, занимающими одинаковое положе­ние в организации, у которых возникает необходимость обмена информацией, идеями и мнениями (например, такие каналы горизонтальных параллельных взаимоотношений, как отдел таможни — отдел таможни, таможенный пост — таможенный пост, таможня — таможня).

Диагональные отношения — это отношения, возникаю­щие между звеньями управления, находящимися на различ­ных уровнях системы управления, не состоящими в отношени­ях прямого подчинения, но взаимодействующими между собой во исполнение решений вышестоящих уровней. Примерами таких отношений являются взаимное информирование при до­ставке товаров, направление запросов, обязательных для испол­нения, по вопросам осуществления правоохранительных функ­ций и т.п.

Если в организации (службе, системе органов и т.п.) на­блюдаются только линейные взаимоотношения, то организаци­онная структура управления в ней называется линейной. Если же на линейные взаимоотношения накладываются функцио­нальные, то организационная структура управления в такой ор­ганизации называется линейно-функциональной или просто функциональной. В последнем случае подразумевается, что линейные взаимоотношения и линейные структуры управления всегда при этом присутствуют естественным образом. Аналогично при создании в рамках линейной структуры управления института помощников и советников, которые гото­вят соответствующие рекомендации руководителю, организаци­онная структура управления получает название линейно-штабной.

Линейная и функциональная организационные структуры управления наиболее характерны для вертикальных управленчес­ких взаимоотношений.

Опора в управленческой деятельности на развитие гори­зонтальных взаимоотношений чаще всего приводит к так на­зываемым программно-целевым (матричным) организа­ционным структурам управления. В данных структурах вся совокупность работ по реализации заданной конечной цели рассматривается не с позиции иерархии подчинения, а с точки зрения достижения той цели, которая предусмотрена программой.

В качестве примера стихийного программно-целевого обра­зования можно назвать оперативную группу, создаваемую в таможенном органе для выявления контрабанды или предуп­реждения других нарушений таможенной границы.

Сочетание рассмотренных структур управления порождает так называемую смешанную организационную структуру управления, характерную для единой системы таможенных органов Российской Федерации. Рассмотрим характеристики этих структур несколько подробнее.

В числе преимуществ линейной организации многие авторы чаще всего выделяют: ярко выраженную систему вертикальных связей; ответственность, установленные обязательства; четкое распределение обязанностей и полномочий; оператив­ный процесс принятия решений; простоту в понимании и ис­пользовании указаний; возможность поддерживать необходи­мую дисциплину. Этот тип управленческой структуры ведет к формированию стабильной и прочной организации.

К недостаткам линейного построения организационной структуры управления относятся: негибкость, жесткость; не­приспособленность к дальнейшему росту организации; тенден­циозность и волокита при рассмотрении вопросов, в решении которых задействованы несколько подразделений (по горизонта­ли); повышенная зависимость результатов работы от личных и деловых качеств руководителя.

Преимущества линейно-штабной организационной струк­туры управления в том, что при ее использовании достигают­ся: более глубокая подготовка решений и планов; освобождение линейных руководителей от более глубокого анализа проблем; возможность привлечения консультантов и экспертов.

Недостатками линейно-штабной структуры управле­ния являются: недостаточно четкая ответственность штаба; появление тенденций к чрезмерной централизации.

Создание линейно-штабных структур есть первый шаг к Функциональной специализации в управлении.

Функциональная организационная структура управле­ния требует создания подразделений для выполнения опреде­ленных функций на всех уровнях управления.Функциональная специализация аппарата управления, а Именно ей в последнее время начинают уделять все большее внимание в таможенных органах, повышает эффективность его Деятельности. Вместо универсальных руководителей, которые Должны разбираться в особенностях всех функций управления, появляется штат специалистов, имеющих высокую компетент­ность в своей области и отвечающих за определенное направ­ление деятельности. Так появляются функциональные службы, к которым в таможенных органах можно отнести кадровую службу (Управление кадров и учебных заведений ФТС РФ, от­делы кадров и отделы подготовки кадров таможенных органов), финансовые службы, службы по борьбе с таможенными право­нарушениями, службы материально-технического снабжения и др. В этих условиях приобретает важное значение функция уп­равления деятельностью руководителей служб, т. е. организа­ция межфункциональной координации управленческой деятель­ности.

К преимуществам функциональной организационной структуры управления можно отнести то, что она освобожда­ет линейных руководителей от решения некоторых специаль­ных вопросов; создает основу для использования в работе кон­сультаций опытных специалистов; уменьшает потребность в специалистах широкого профиля.

К общим недостаткам такой структуры управления относятся: усложнение взаимосвязей; ухудшение координации; проявление тенденции к чрезмерной централизации и двойному подчинению сотрудников.

Программно-целевая организационная структура управ­ления позволяет руководителю, ответственному за достижение поставленной цели, подчинить всех исполнителей, независимо от того, в каком подразделении они выполняют основную рабо­ту. По окончании работы все исполнители возвращаются в со­став своих подразделений.

Создание программно-целевой структуры в таможенных ор­ганах считается целесообразным в случаях, когда в сжатые сроки необходимо создать оперативные группы для освоения новых технологий служебной деятельности, внедрения различных усо­вершенствований быстрого реагирования на изменения внеш­них и внутренних условий.

Преимущества программно-целевой структуры управле­ния: лучшая ориентация на цели конкретной служебной дея­тельности; более эффективное текущее управление; более гибкое использование специальных знаний и компетентности отдель­ных исполнителей; развитие у работников навыков принятия решения, профессиональной и управленческой деятельности (в виду относительной автономности оперативных групп); улучше­ние контроля за выполнением отдельных задач служебной дея­тельности; возможность применения эффективных методов пла­нирования и управления.

Недостатками программно-целевой системы управления являются: необходимость постоянного контроля за "соотноше­нием" сил между задачами управления по целям и функцио­нальным предназначениям подразделений; затруднения с уста­новлением четкой ответственности за работу по заданию под­разделения и выполнение функций по решению целевой задачи (наличие негативных явлений, связанных с двойным подчине­нием); возможные нарушения установленных правил работы, принятых в линейных и функциональных подразделениях, из-за длительного отрыва от них сотрудников, участвующих в работе целевых рабочих групп; необходимость адаптации сотрудников к новым условиям и приобретения ими навыков, необходимых для эффективной работы в составе оперативных групп; возмож­ность возникновения конфликтов между руководителями ли­нейных и функциональных подразделений и руководителями оперативных групп.

Смешанные организационные структуры управления не лишены положительных сторон и недостатков всех назван­ных выше структур.