9.1. Финансовый контроль деятельности таможенных органов

В целях эффективного управления государственны­ми финансами в соответствии с приоритетами государственной политики в России действует система контроля за использованием бюджетных средств. Она включает внешний (государственный) и внутренний (ведом­ственный) контроль.

Федеральная таможенная служба осуществляет внутренний контроль за соблюдением таможенными органами и подведомственными организа­циями требований бюджетного законодательства, составлением и исполне­нием смет доходов и расходов, финансовым состоянием и эффективным ис-¹ пользованием материальных и финансовых ресурсов, а также правильным ведением бухгалтерского учета и отчетности.

По типу контрольных мероприятий внутренний контроль делится на предварительный, текущий и последующий.

Предварительный контроль осуществляется на всех уровнях Феде­ральной таможенной службы и включает следующие мероприятия:

• анализ экономической целесообразности бюджетных заявок тамо­жен на предстоящий год;

• проверку финансовыми службами таможенных органов целесообраз­ности планируемых расходов;

• проверку законности хозяйственных и расчетно-финансовых операций при выдаче разрешительных надписей;

• проверку обоснованности договорных обязательств, их соответствие смете расходов.

К текущему контролю на всех уровнях Федеральной таможенной службы относят контроль:

• соблюдения лимитов бюджетных обязательств;

• содержания проводимых финансовых операций и их соответствия коду бюджетной классификации Российской Федерации, указанному в платежном документе;

• наличия у получателей средств федерального бюджета необходимых нормативно-правовых документов;

• исполнения писем Минфина России по применению бюджетной классификации и их своевременным доведением до подведомствен­ных таможен;

• сохранности денежных средств и материальных ценностей в местах их хранения и эксплуатации.

Функции последующего внутреннего контроля возложены на Кон­трольно-ревизионное управление ФТС России и контрольно-ревизионные отделы региональных таможенных управлений. Последующий контроль соблюдения требований бюджетного законодательства осуществляется в форме ревизии финансово-хозяйственной деятельности таможенных органов (комплексная проверка) или тематической проверки (по одному из вопросов). Цель последующего контроля - устранение и предотвраще­ние финансовых нарушений, в частности, - предотвращение неэффектив­ного и неправомерного использования бюджетных средств, которые могут быть следствием неправильного исполнения бухгалтерских и финансовых документов; несоответствия процедуры учета имущества таможенного органа требованию законодательства и иных нормативных актов. В ре­зультате последующего контроля должны быть проведены мероприятия, направленные на возмещение необоснованно выплаченных или недоплаченных денежных средств, восстановления в учете необоснованно списан­ных затрат таможенного органа, погашение дебиторской и кредиторской задолженности длительного характера, приведение первичных документов по бюджетному учету и перечислению денежных средств в соответствие с требованиями законодательства и др. Результаты внутреннего контроля должны быть обобщены в отчете и сгруппированы по видам финансовых нарушений: нецелевое, неэффективное, неправомерное или иное финан­совое нарушение с указанием мер, принятых, но результатам проведенных контрольных мероприятий.

Правом осуществлять внешний предварительный и текущий финан­совый контроль за использованием федеральных средств согласно бюджет­ному кодексу обладают Министерство финансов РФ, Федеральная служ­ба Федерального казначейства и Счетная палата Российской Федерации. Министерство финансов Российской Федерации наряду с другими пол­номочиями в бюджетном процессе представляет в Федеральное казначей­ство лимиты бюджетных обязательств по главным распорядителям средств федерального бюджета; устанавливает единый план счетов бюджетного учета и единую методологию бюджетного учета; получает от ФТС России и других участников бюджетного процесса материалы, необходимые для составления проекта федерального бюджета; организует исполнение феде­рального бюджета; устанавливает порядок ведения сводного реестра глав­ных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета; представляет отчет об исполнении федерального бюджета в Пра­вительство Российской Федерации.

Министр финансов Российской Федерации имеет право запретить полу­чателю средств федерального бюджета - Федеральной таможенной службе - осуществление отдельных расходов, за исключением расходов, осущест­вляемых ею за счет средств, полученных от предпринимательской и иной, приносящей доход деятельности. Основаниями для применения указанно­го запрета является представление Счетной палаты РФ или федеральной службы финансово-бюджетного надзора, свидетельствующие о нарушении бюджетного законодательства РФ, о фактах нецелевого использования бюд­жетных средств таможенными органами и организациями, подведомствен­ными ФТС России.

Федеральное казначейство обеспечивает исполнение федерального бюджета. Основная его задача - осуществление непрерывного контроля за использованием бюджетных средств по целевому назначению. Феде­ральное казначейство открывает в банке России и кредитных организациях счета по учету средств федерального бюджета и иных средств, предусмотренных законодательством РФ, устанавливает режим этих сче­тов; устанавливает порядок кассового обслуживания исполнения бюдже­та; режим открытия и ведения Лицевых счетов главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета. Федераль­ное казначейство проводит предварительный и текущий контроль движе­ния средств федерального бюджета и внебюджетных фондов у всех участ­ников бюджетного процесса.

Предварительный казначейский контроль предшествует расходованию средств бюджета и принятию каких либо решений по финансовым вопро­сам. Федеральное казначейство начинает контроль уже на стадии принятия денежных обязательств, то есть заключения договоров между таможенным органом и поставщиком продукции (услуг, работ) путем регистрации до­говоров. Текущий казначейский контроль осуществляется в процессе ис­полнения бюджета путем анализа оперативных данных об исполнении бюджета. Одной из форм текущего контроля может быть проверка целево­го использования бюджетных средств после совершения таможенным ор­ганом кассового расхода в пределах действующего года, договора, соглаше­ния. Федеральное казначейство осуществляет контроль за тем, чтобы:

• лимиты бюджетных обязательств, распределенные ФТС России (Региональными таможенными управлениями) между нижестоящими распорядителями и получателями средств федерального бюджета (РТУ, таможнями), не превышали лимитов бюджетных обязательств, утвержденных для главного распорядителя - ФТС России;

• кассовые расходы таможенных органов не превышали доведенные им бюджетные обязательства;

• проводимые таможенными органами операции соответствовали коду бюджетной классификации Российской Федерации, указанному в платежном документе, представленном в Федеральное казначейство;

• денежные обязательства таможенного органа были подтверждены документами.

Федеральное казначейство расходует средства федерального бюдже­та только после проверки соответствия платежных и иных документов утвержденным сметам расходов и доведенным лимитам бюджетных обяза­тельств. Такой контроль сохранности средств федерального бюджета наи­более эффективен, так как охватывает все бюджетные организации через их лицевые счета. В качестве мер принуждения к нарушителям бюджетного законодательства Федеральное казначейство может произвести взыскание (списание) бюджетных средств, использованных не по целевому назначению, заблокировать осуществление расходов, применить к начальнику таможенного органа меры административного воздействия (к администра­тивным нарушениям откосят, например, несвоевременное представление отчетов и иных сведений, необходимых для составления проектов бюд­жетов, их исполнения и контроля за их исполнением). Списание средств осуществляется через уменьшение последующего финансирования или с внебюджетного счета учреждения.

Федеральная служба финансово-бюджетного надзора является фе­деральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, а также функции органа валютного контроля. Федеральная служба финансово-бюджетного осуществляет контроль и надзор:

• за использованием средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности;

• за соблюдением резидентами и нерезидентами (за исключением кре­дитных организаций и валютных бирж) валютного законодательства Российской Федерации, требований актов органов валютного регу­лирования и валютного контроля, а также за соответствием прово­димых валютных операций условиям лицензий и разрешений.

В целях реализации полномочий в установленной сфере деятельности Федеральная служба финансово-бюджетного (Служба) надзора имеет право:

• проверять в организациях, получающих средства федерального бюджета, средства государственных внебюджетных фондов, в ор­ганизациях, использующих материальные ценности, находящиеся в федеральной собственности, в организациях - получателях бюджетных кредитов, бюджетных ссуд и бюджетных инвестиций денежные документы, регистры бухгалтерского учета, отчеты, планы, сметы и иные документы, фактическое наличие, сохранность и правиль­ность использования денежных средств, ценных бумаг, материальных ценностей, а также получать необходимые письменные объяснения должностных, материально ответственных и иных лиц, справки и сведения по вопросам, возникающим в ходе ревизий и проверок, и заверенные копии документов, необходимых для проведения контрольных и надзорных мероприятий;

• проводить в организациях любых форм собственности, получивших от проверяемой организации денежные средства, материальные ценности и документы, сличение записей, документов и данных с со­ ответствующими записями, документами и данными проверяемой организации (встречная проверка);

• направлять в проверенные организации, их вышестоящие органы обязательные для рассмотрения представления или обязательные к исполнению предписания по устранению выявленных нарушений;

• осуществлять контроль за своевременностью и полнотой устранения проверяемыми организациями и (или) их вышестоящими органами нарушений законодательства в финансово-бюджетной сфере, в том числе путем добровольного возмещения средств;

• запрашивать и получать сведения, необходимые для принятия реше­ний по отнесенным к компетенции Службы вопросам;

• заказывать проведение необходимых испытаний, экспертиз, анализов и оценок, а также научных исследований по вопросам осущест­вления надзора в установленной сфере.

Сотрудники Службы при осуществлении ревизий и проверок имеют право прохода во все здания и помещения, занимаемые проверяемыми ор­ганизациями независимо от ведомственной подчиненности и формы соб­ственности.

В настоящее время финансовый контроль приобретает новые чер­ты. Он не будет ограничиваться только проверкой целевого использова­ния бюджетных средств. Определяющим станет анализ результативности и эффективности расходов в рамках соответствующих ведомственных про­грамм развития с использованием количественных и качественных кри­териев. Предусматривается новая форма государственного финансового контроля - аудит эффективности использования государственных средств. При этом эффективность бюджетных расходов оценивается по достижению конечных результатов. Последние в свою очередь могут характеризоваться прямыми результатами деятельности таможенных органов (объемы предо­ставленных государственных услуг или выполненных работ) и конечными социальными результатами (снижение уровня правонарушений во внешне­экономической деятельности, выведение товаров из нелегального оборота и др.). Общие принципы, процедуры и критерии финансового аудита в обла­сти использования бюджетных средств разрабатываются. Критерии долж­ны отражать специфику деятельности получателей бюджетных средств.

Специально созданные подразделения таможенной службы проводят инспектирование хозяйственной деятельности, кадровой и социальной по­литики таможенных органов, а также качество исполнения законодатель­ства о таможенном деле.

Инспекторская проверка таможенного органа - это независимый ана­лиз содержания и результатов его работы, специально назначенной комис­сией, позволяющий определить соответствие деятельности таможенного органа целям, задачам и функциям, возложенным на него действующими положениями, приказами, нормативными и организационно-распорядитель­ными документами. Инспекторские проверки проводятся по решению пред­седателя ФТС России, таможенные органы могут также инспектироваться по решению начальника РТУ. Проверки осуществляются Организационно-инспекторским управлением ФТС России, а также организационно-инспек­торскими службами и контрольно-ревизионными отделами региональных таможенных управлении. В региональных таможенных управлениях про­верке подлежат функциональные отделы и таможенные органы, непосред­ственно подчиненные РТУ.

В зависимости от цели инспекторские проверки таможенных органов могут быть комплексными и целевыми. Комплексные проверки проводят­ся комиссией ФТС России (РТУ) и предполагают всестороннее обследова­ние таможенных органов, определение соответствия их функционирования действующему законодательству Российской Федерации и нормативным ак­там ФТС России. Комплексные проверки таможенных органов могут быть плановыми и внеплановыми. При этом плановые комплексные проверки проводятся в соответствии со сводным графиком инспекторских проверок, составленным Организационно-инспекторским управлением ФТС России и соответствующими отделами (группами) РТУ. Внеплановые комплексные проверки таможенных органов проводятся по мере необходимости с учетом конкретной обстановки в таможенном органе.

Целевые проверки таможенных органов проводятся специально соз­данной комиссией для изучения состояния одного или нескольких направ­лений деятельности таможенного органа. Решение о проведении проверки принимает председатель ФТС России или начальник РТУ. Целевые про­верки таможенных органов также могут быть плановыми и внеплановы­ми. Плановые целевые проверки проводятся структурными управлениями ФТС России на основании утвержденных планов работ управлений. Вне­плановые целевые проверки проводятся по мере необходимости с учетом конкретной обстановки в таможенном органе.

Для проведения инспекторской проверки таможенного органа прика­зом ФТС России (начальника РТУ) назначается комиссия из квалифици­рованных независимых специалистов. Председатель комиссии наделяется полномочиями принимать окончательные решения по процессу проверки и несет полную ответственность за все этапы проверки. Спорные вопросы решают председатель комиссии и начальник таможенного органа.

Результатом инспекторской проверки является отчет. Отчет оформ­ляется в виде акта, подписываемого председателем и членами комиссии, и доводится до сведения руководителя проверяемого таможенного орга­на под роспись. Акт проверки таможенного органа обычно содержит сле­дующие разделы: цель проверки; перечень важнейших законодательных, нормативных и организационно-распорядительных документов, с учетом которых проводилась проверка; сравнительные статистические данные о результатах деятельности таможенного органа; оценка положительного опыта работы таможенного органа и нововведений, осуществленных по его инициативе; перечень выявленных недостатков в деятельности таможен­ного органа с учетом требований нормативной документации (по пунктам в соответствии с заданием на проверку); вывод комиссии об эффективности функционирования таможенного органа и степени достижения целей, для которых он предназначен; рекомендации комиссии по устранению выяв­ленных недостатков и упущений; оценку деятельности таможенного органа по результатам проверки; перечень организаций и подразделений, которым должен быть разослан акт о проверке. К акту проверки прилагаются: зада­ние на проверку, объяснительные записки должностных лиц и документы, подтверждающие несоответствия деятельности таможенного органа суще­ствующим нормативным актам, а также выводы членов комиссии, относи­тельно эффективности функционирования таможенного органа, достиже­ния поставленных перед ним целей н полноты выполнения возложенных на него задач.

Итоги инспектирования и отчет о проверке председатель комиссии пред­ставляет в ФТС России или региональное таможенное управление (организа­тору проверки). Копии отчета проверяемому таможенному органу и другим организациям и подразделениям предоставляет организатор проверки.

Основными направлениями деятельности таможенных органов, подле­жащими проверке, являются следующие:

• исполнение Таможенного кодекса Российской Федерации и норма­тивных актов ФТС России;

• эффективность функционирования системы управления таможен­ного органа, организация таможенного контроля и результативность применения процедур таможенного оформления;

• осуществление финансово-хозяйственной деятельности, состояние материально-технического оснащения таможенных органов;

• осуществление кадровой и социальной политики.

Инспектирование таможенных органов по другим вопросам может проводиться по указанию руководителя ФТС России или начальника РТУ. По каждому из указанных направлений проверки в таможенном органе изучаются конкретные вопросы.

Особую роль в системе ведомственного контроля за деятельностью таможенных органов играет деятельность отделов контроля за соблюдением законодательства по делам о нарушениях таможенных правил (НТП). На них возложена функция проверки правильности расследования и рас­смотрения подобных дел по жалобам лиц, привлекаемых к административ­ной ответственности, их представителей или адвокатов, а также в порядке контроля. Следует отметить, что в целом по системе таможенных органов такому контролю подвергается от 5 до 10 % всех дел о НТП.

Деятельность этих отделов позитивно влияет на практику таможенных органов при ведении и рассмотрении дел об НТП, так как анализ допуска­емых ошибок и разработка на его основе соответствующих предложений и рекомендаций позволяют улучшить организацию работы отделов тамо­женных расследований.