Нормотворчість у митній службі

Правотворча форма діяльності суб'єктів управління спрямо­вана на вироблення нових правових норм, їх удосконалення, зміну або скасування. Результатом правотворчої діяльності є прийняття нормативних актів органами виконавчої влади. У них містяться адміністративні норми, які регулюють типові управлінські відно­сини. Саме в правових актах управління вирішуються багато пи­тань деталізації й конкретизації загальних правових норм, які міс­тяться в актах законодавчих (представницьких) органів державної влади. Однак слід мати на увазі, що під правотворчою формою управлінської діяльності розуміють не лише сам правовий акт як зовнішнє вираження, а й увесь процес його підготовки та прийнят­тя.

В умовах проведення адміністративної реформи в Україні зна­чно зростає значення "технології" підготовки та прийняття проек­тів правових актів управління, котра може бути визначена як адмі­ністративна правотворчість.

"Технологія " правотворчості - багатопланове поняття:

• порядок (етапи) підготовки проектів і визначення видів правових актів;

• науково-інформаційне забезпечення процесу розробки і прийняггя проектів, організація компетентної експертизи рішень, які проектуються;

• розробка найбільш доцільних правил нормотворчої техні­ки;

• правила прийняття проектів, їх офіційного оприлюднення.

По суті, йдеться про пред'явлення певних вимог, у т. ч. юриди­чно-технічного характеру, до підготовки, оформлення та прийняття проектів нормативних актів. Адже необхідно забезпечити відповід­ність нормативного регулювання вимогам суспільного розвитку, закласти реальну можливість реалізації приписів правового акта.

Розробка проектів нормативних актів - складна і кропітка ро­бота. Світова практика свідчить, що уважна підготовка та прийнят­тя кожного правотворчого рішення потребує збирання підготовчих матеріалів, проведення соціологічних та інших досліджень, аналізу ефективності очікуваного регулювання. Необхідно дати розробни­кам проекту час для того, щоб знайти та проаналізувати чинні в державі акти з відповідного питання, зарубіжне законодавство, ви­важено сформулювати майбутні норми, провести широке та квалі­фіковане їх обговорення.

Як свідчить практика, чимало недоліків сучасної правотворчої діяльності багато в чому обумовлені невиправданою поспішністю підготовки та прийняття нормативних рішень. Значна кількість не­доліків правотворчості пояснюється відсутністю достатнього до­свіду підготовки нормативних актів, кваліфікованих кадрів, а та­кож необхідної теоретичної бази. Серед цих недоліків - безсистем­ність, хаотичний розвиток законодавства, відсутність науково об­ґрунтованої системи правових актів управління, суперечності та неузгодженість усередині нормативно-правового масиву суб'єктів правотворчості.

Нормотворча діяльність митної служби України є конкретною формою управління. Вона полягає не тільки в заповненні прогалин правового регулювання, що виникають у результаті недостатньої реалізації правотворчої спроможності. Така діяльність ґрунтується насамперед на свідомому регулюванні відносин у певній галузі управління з боку правомочного органу.

Нормотворча діяльність має забезпечити:

а) юридичне закріплення існуючих у галузі відносин та їх пра­ вове регулювання;

б) формування нових відносин, відсутніх у поточний момент, але бажаних чи необхідних з погляду виконання перспективних завдань;

в) ліквідацію відносин та ситуацій, що гальмують розвиток но­вих прогресивних тенденцій.

Названі цілі досягаються роботою в двох основних напрямах:

а) правовою організацією галузі управління, яка передбачає юридичне закріплення завдань, компетенції, функцій, організацій­ної структури всіх ланок даної системи;

б) правовою організацією здійснення функцій управління кож­ною ланкою з нормативним визначенням форм, методів та прийо­мів найбільш ефективної діяльності системи.

Усю нормативну базу, якою керується митна служба, можна умовно поділити на зовнішню, яка створюється формально за ме­жами системи митної служби (Конституція, закони та постанови Верховної Ради, укази та розпорядження Президента України, по­станови і розпорядження Кабінету Міністрів України), у створенні якої митна служба часто бере участь, і внутрішню, тобто відомчу нормативну базу, якій належить значне місце.

Рішення органів виконавчої влади набирають юридичної сили внаслідок оформлення їх у вигляді правових актів управління. Фак­тично правовий акт управління являє собою юридичне вираження державно-управлінського рішення і є провідною формою реалізації повноважень органів виконавчої влади. Адже в ході підготовки і видання зазначених актів виконавчі органи (посадові особи) вирі­шують загальні чи індивідуальні питання управлінської діяльності, які перебувають у межах їх компетенції.

Нормотворчість це правова форма управлінської діяльності митної служби, яка здійснюється у межах її компетенції, на осно­ві й на виконання законів та підзаконних актів. її основне призна­чення полягає у створенні правової основи управління, тобто пра­вових норм, які встановлюють, змінюють або скасовують правові відносини, що визначають зміст форм управлінської діяльності й надають їм загальнообов'язкової сили.

З метою вдосконалення відомчої нормотворчості на Міністерс­тво юстиції покладено обов'язок здійснювати реєстрацію нормативно-правових актів, координаційну та контрольну функції в зазна­ченій сфері⁵, а науково-теоретичне забезпечення державної право­вої політики - на Інститут нормотворчої діяльності при Кабінеті Міністрів України, який є державною науково-дослідною устано­вою, що проводить дослідження у сфері нормотворчої діяльності органів виконавчої влади⁶. В інституті заплановано проведення науково-дослідної, нормотворчої, науково-методичної, організа­ційно-інформаційної та інших видів діяльності. Як окреме завдання стоїть підготовка наукового обгрунтування щорічних планів законопроектної роботи з адаптації національного законодавства до законодавства Європейського союзу.

Крім того, утворено Національний законотворчий центр, осно­вні завдання якого такі: розроблення^- за участю представників дер­жавних органів, провідних вчених і фахівців, з урахуванням вітчи­зняного та кращого світового досвіду, пропозицій щодо вдоскона­лення державної правової політики і шляхів її реалізації; підготовка проектів кодексів, законів та інших нормативно-правових актів з найважливіших питань; сприяння координації законотворчої діяль­ності в Україні, надання відповідної наукової та консультативної допомоги; участь у систематизації та кодифікації актів законодав­ства України; здійснення в разі потреби під час підготовки законо­проектів або на замовлення суб'єктів законодавчої ініціативи та інших розробників проектів законів перекладу актів законодавства Європейського Союзу та нормативно-правових актів іноземних держав; підготовка і видання юридичної літератури, наукових ко­ментарів до кодексів та законів ⁷.

Існуючий масив законодавства не повною мірою відповідає світовим стандартам і не забезпечує належним чином інтеграцію України до різних світових співтовариств. Зараз найбільш важли­вим є питання адаптації національного законодавства до законо­давства Європейського союзу, і тут існує багато питань правового, організаційного та методологічного характеру, яких ще не виріше­но. -

Механізм нормотворчості як процес розробки, прийняття і державної реєстрації нормативно-правових актів здійснюється від­повідно до:

Указів Президента України: від 03.10.1992 р. №493 "Про дер­жавну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади", від 27.06.1996 р. N° 468 "Про Єдиний державний реєстр нормативних актів", від 13.12.1996 р. № 1207 "Про опублікування актів законодавства України в інформаційно­му бюлетені "Офіційний вісник України"; Постанови Кабінету Мі­ністрів України від 11.12.1996 р. № 1504 "Про запровадження Єди­ного державного реєстру нормативно-правових актів та здійснення правової інформатизації України"; "Положення про державну ре­єстрацію нормативно-правових актів міністерств, інших органів виконавчої влади, органів господарського управління та контролю, що зачіпають права, свободи й законні інтереси громадян або ма­ють міжвідомчий характер", затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.12.1992 р. № 731; "Порядку ведення Єди­ного державного реєстру нормативно-правових актів та користу­вання ним", затвердженого постановою Кабінету Міністрів Украї­ни від 23.04.2001 р. № 376, "Порядку проведення державної реєст­рації нормативно-правових актів у Міністерстві юстиції України та включення їх до Єдиного державного реєстру нормативно-правових актів", затвердженого наказом Міністерства юстиції України від 25.11.2002 р. № 102/5, "Порядку скасування рішення про державну реєстрацію нормативно-правових актів, занесених до державного реєстру", затвердженого наказом Міністерства юстиції України від 31.07.2000 р. № 32/5, тощо.

Зовнішнього оформлення набули не лише етапи нормотворчої діяльності (організація роботи над проектом та його складання, підготовка розпорядчого документа, державна реєстрація нормати­вно-правового акта), але й порядок підтримання нормативних актів у контрольному стані.

На рівні Державної митної служби України задля впорядку­вання нормативного масиву, тобто приведення нормативно-правових актів у відповідність до чинного законодавства, скасу­вання застарілих актів, усунення їх множинності, а також деталіза­ції процедури подання актів Держмитслужби на державну реєстра­цію, було введено в дію "Методичні рекомендації про порядок під­готовки, подання на державну реєстрацію, скасування та облік но­рмативно-правових актів митних органів України": наказ ДМСУ від 15.09.1999 p. № 593. Окрім налагодження документообігу в си­стемі, рекомендації мають на меті запровадити в практику нормотворчої роботи поетапну методику розробки, узгодження, прийнят­тя, скасування, підтримання в контрольному стані актів нормотворення.

Наказом Державної митної служби України від 04.09.2002 р. № 481 затверджено "Регламент планування нормотворчої діяльнос­ті, підготовки й розгляду правових актів, що розробляються або узгоджуються Державною митною службою України", де регламе­нтовано: 1) планування нормотворчої діяльності; 2) порядок підго­товки та розгляду проектів наказів Державної митної служби Укра­їни; 3) порядок підготовки та подання проектів актів Кабінету Мі­ністрів України; 4) порядок підготовки й внесення проектів актів Президента України; 5) порядок підготовки й внесення проектів законів України.

Наказом Державної митної служби України від 04.09.2002 р. № 481 затверджено "Порядок розроблення підрозділами Державної митної служби України проектів законів України, постанов Верхо­вної Ради України, указів і розпоряджень Президента України, по­станов і розпоряджень Кабінету Міністрів України, передбачених Планом нормопроектувальної роботи Держмитслужби, визначених дорученнями Президента України, Кабінету Міністрів України, Голови Держмитслужби", який містить такі заходи.

1. Поставлення завдання для правового регулювання у визна­ченому колі суспільних відносин, створення робочої групи з підго­товки матеріалів до розгляду питання на засіданні Кабінету Мініс­трів України, затвердження робочого плану дій.

2. Ознайомлення членів робочої групи з наказом про ство­рення робочої групи, визначення обов'язків і відповідальних.

3. Залучення фахівців до підготовки матеріалів.

4. Вивчення в регіонах необхідності правового регулювання порушеного питання.

5. Проведення широкого обговорення проблеми з громадські­стю.

6. Розроблення проекту нормативного акта.

7. Обговорення проекту правового акта в засобах масової ін­формації (далі - ЗМІ), аналіз наслідків поширення дії наказу на відповідне коло осіб.

8. Доповідь Голові Служби про готовність проекту до візу­вання керівниками заінтересованих міністерств.

9. Узгодження проекту правового акта із заінтересованими центральними органами виконавчої влади.

10. Доопрацювання проекту з урахуванням зауважень, вислов­лених під час візування.

11. Доповідь Голові Служби про готовність проекту до розгля­ду на засіданні урядового комітету.

12. Доопрацювання проекту з урахуванням результатів розгля­ду його на засіданні урядового комітету.

13. Доповідь Голові Служби про готовність проекту до розгля­ду на засіданні Кабінету Міністрів України.

14. У разі розроблення проекту закону України супроводження його розгляду в комітетах та на засіданнях Верховної Ради Украї­ни.

Нормотворчість у системі митної служби слід розглядати як процес створення відомчих нормативних актів при відповідному забезпеченні технологій їх підготовки та прийняття.

Під нормативно-правовим актом розуміється офіційний пись­мовий документ, прийнятий чи виданий уповноваженим на це суб 'єктом нормотворення у визначеній законодавством формі та за встановленою законодавством процедурою, який спрямований на регулювання суспільних відносин, містить нормативні приписи (має неперсоніфікований характер, розрахований на багаторазове застосування і дія не вичерпується одноразовим виконанням)⁸.

Нормотворча техніка - це система вироблених теорією і практикою нормотворчості правил та способів створення найбільш доцільних за формою і досконалих за структурою, змістом та ви­кладом нормативних актів.

Можна виокремити критерії оцінювання проекту нормативно-правового акта: доцільність форми; ступінь досконалості структу­ри; змістовність; довершеність і несуперечливість викладення.

На першій стадії нормоутворення вирішується питання доцільності-недоцільності, існування потреби в праві (право тут розумі­ється в широкому сенсі) або ж констатація її відсутності. Існуючі реальні відносини відбиваються у свідомості, проте ще не набува­ють форми правовідносин.

Серед інших, на першій стадії нормоутворення з'ясовується терміновість прийняття нормативно-правового акта, вид, коло міні­стерств, відомств, державних органів, зацікавлених у його прийн­ятті.

Власне нормотворчість (друга, суб'єктно-вольова стадія), як і правотворчість, містить дві фази. Перша з них - це дії зацікавлено­го суб'єкта права, тобто органу митної служби, у підготовці проек­ту нормативного акта - прийняття рішення про розробку проекту, створення робочої групи, вирішення питання про наукову експер­тизу, підготовка проекту, його обговорення й погодження з іншими зацікавленими суб'єктами права, доопрацювання документа.

Друга фаза суб'єктно-вольової стадії - внесення проекту на об­говорення, прийняття, а в необхідних випадках реєстрація в Мініс­терстві юстиції, опублікування в офіційних засобах масової інфор­мації, тобто дії щодо видання нормативно-правового акта. З огляду на це важливим є визначення моменту набрання чинності нормати­вно-правовим актом взагалі та митним актом зокрема. Згідно з міжнародними митними стандартами для вступу норми в дію необ­хідний певний термін, як правило 45 днів, з дня опублікування но­рмативного акта. Аналогічна норма закладена і в Митному кодексі України. Своєчасне інформування суб'єктів зовнішньоекономічної діяльності та громадян з питань митного законодавства має забез­печити реалізацію принципу гласності в діяльності органів митної служби.

Узагальнюючи вищевикладене, можна стверджувати, що під-законність, плановість, адаптивність до європейських стандартів, науковість - це ті основні принципи, за якими має проводитись нормотворча діяльність всіх органів виконавчої влади і Державної митної служби зокрема.

Діяльність органів митної служби щодо індивідуалізації нор­мативно-правових актів стосовно конкретних суб'єктів права в конкретних життєвих ситуаціях і прийняття актів правозастосування мусить стати, в першу чергу, нормативним вираженням загаль­нолюдських цінностей, принципів справедливості та людяності, способом забезпечення прав і свобод громадянина і людини, осно­вою організації та функціонування держави в інтересах людини та всього суспільства.

ОРГАНІЗАЦІЯ НОРМОТВОРЧОЇ ДІЯЛЬНОСТІ В МИТНІЙ СЛУЖБІ

Нормотворча діяльність Державної митної служби України проводиться відповідно до законів України, актів та доручень Пре­зидента України й Програми діяльності Кабінету Міністрів України та за пропозиціями самостійних структурних підрозділів Державної митної служби України, погодженими відповідним куратором.

Основною контролюючою та організовуючою нормотворчу ді­яльність у митній службі є система юридичної служби, до якої вхо­дять: Юридичний департамент і його відділи, юридичні служби митного органу, спеціалізованого митного управління, організації.

Основні функції юридичного департаменту щодо нормотворчої роботи:

1. Формування за пропозиціями департаментів Держмитслу­жби проекти планів законопроектної діяльності Держмитслужби.

2. Участь у підготовці проектів планів нормотворчої діяльно­сті Держмитслужби та в їх реалізації.

3. Підготовка пропозицій керівництву Держмитслужби щодо вдосконалення нормативно-правових актів, предметом правового регулювання яких є відносини в галузі митної справи.

4. Подання керівництву Держмитслужби пропозицій і вжиття заходів щодо вдосконалення нормотворчої діяльності в митній службі.

5. Внесення на розгляд керівництва Держмитслужби розроб­лені проекти правових актів, а також пропозиції до проектів право­вих актів, підготовлених іншими суб'єктами нормотворчого проце­су.

6. Підготовка пропозицій керівництву Держмитслужби щодо реалізації заходів, спрямованих на подальший розвиток і поглиб­лення співпраці з іноземними державами в галузі митної справи.

7. Підготовка проектів правових актів, спрямованих на вико­нання міжнародних зобов'язань України в галузі митної справи.

8. Напрацювання договірно-правової бази співробітництва в галузі митної справи, розробка проектів міжнародних договорів з митних питань, виконання процедур, передбачених законодавством України, щодо їх погодження, підписання, набрання ними чинності або їх денонсації.

Аналіз тенденцій розвитку митної справи за кордоном і внесення на розгляд керівництва Держмитслужби пропозицій щодо використання позитивного зарубіжного досвіду для вдосконалення митного законодавства й організації митної справи в Україні, зок­рема шляхом приєднання до міжнародних митних конвенцій тощо. Основні функції юридичних служб щодо нормотворчо їроботи:

1. Перевірка відповідності чинному законодавству проектів ак­тів нормативного та розпорядчого характеру, що подаються на під­пис керівникові митного органу (управління, організації), та візу­вання їх за наявності погодження цих проектів заінтересованими підрозділами. Видання зазначених актів без попередньої перевірки юридичною службою не допускається.

Пропозиції юридичної служби щодо приведення у відповід­ність до чинного законодавства проектів актів нормативного та розпорядчого характеру, що видаються митним органом (управлін­ням, організацією), є обов'язковими для розгляду керівником мит­ного органу (управління, організації).

2. Участь у підготовці пропозицій про зміну чи скасування ви­даних митним органом (управлінням, організацією) актів нормати­вного та розпорядчого характеру, які втратили актуальність або суперечать законодавству.

3. Внесення пропозицій щодо подання виданих митним орга­ном (управлінням, організацією) актів нормативного та розпоряд­чого характеру на державну реєстрацію до відповідного управління юстиції.

4. Забезпечення обліку і зберігання текстів законодавчих та інших нормативних актів, а також актів нормативного та розпоряд­чого характеру, виданих митним органом (управлінням, організаці­єю), підтримання їх у контрольному стані.

Держмитслужба України має такі показники щодо здійснення нормотворчості за рік:

1. розробляє близько 65 проектів постанов КМУ;

2. розробляє та подає до Уряду близько 15 законопроектів;

3. видає майже 900 наказів ДМСУ (з них зареєстровано Мініс­терством юстиції близько 60);

4. постійно бере участь в опрацюванні проектів законів Украї­ни, постанов Кабінету Міністрів України, що надходять в установ­леному порядку від заінтересованих органів державної влади на погодження до Держмитслужби;

5. забезпечує підготовку інформаційних та аналітичних мате­ріалів до участі представників Держмитслужби в засіданнях Вер­ховної Ради України та її комітетів, збирає та узагальнює інформа­цію про стан проходження у Верховній Раді України проектів за конодавчих актів, розроблених Держмитслужбою, розглядає депу­татські запити і звернення;

6. продовжує роботу в напрямку адаптації національного мит­ного законодавства до законодавства Європейського союзу;

7. проводить аналіз нормативно-правової бази, котра регулює питання митної справи та за результатами аналізу вносить пропо­зиції щодо вдосконалення законодавства;

8. переглядає нормативно-правові акти і листи Держмитслужби, до яких необхідно внести зміни, визнати такими, що втратили чинність, або відкликати.

Від ефективності нормотворчості в ДМСУ залежить правозастосування, здійснення нею основних функцій та ефективність управління в митній службі.