1.2 Система управління ризиками в митній службі - нова філософія митного контролю

За останні роки середовище міжнародної торгівлі зазнало значних змін, зокрема це стосується способів перевезення і торгівлі товарами, швидкості операцій і абсолютного обєму товарів в глобальному обороті. Це, на фоні тиску зі сторони міжнародної торгової спільноти мінімізувати втручання держави, спонукало митні органи приділяти все більше уваги полегшенню торгівлі.

Намагаючись забезпечити відповідний баланс між спрощенням торгівлі і регулятивним контролем, митні адміністрації в цілому, відходять від традиційних регулярних перевірок «на вході» і зараз застосовують принципи управління ризиками з різним ступенем важкості та успіху.

Концепція організаційного ризику стосується імовірності подій, що можуть завадити організації у виконанні покладених на неї задач. Митні органи повинні виконувати дві основні задачі - забезпечувати необхідний рівень сприяння міжнародному торговому співтовариству і забезпечувати дотримання регулятивних вимог. До ризиків для митниці входить потенційне недотримання норм митного законодавства, такого як вимоги по ліцензуванню, правила оцінки товарів, країни їх походження, режими звільнення від податків та зборів, положення про безпеку, а також потенційна неспроможність посприяти міжнародній торгівлі.

Митниця, як і будь-яка інша організація, повинна управляти своїми ризиками. Це потребує систематичного застосування процедур управління, що призначені для скорочення таких ризиків, в цілях забезпечення виконання своїх задач з максимально можливою ефективністю та дієвістю. Серед таких процедур можна виділити визначення, аналіз, оцінка,обробка, моніторинг і огляд ризиків, що можуть вплинути на виконання даних задач.

Правильне управління ризиками є важливим для ефективної роботи митниці, і слід зазначити, що всі адміністрації використовують деяку форму управління ризиками, або формально, або неформально. Маючи інформацію та досвід, митниця намагалась скоротити свої ризики, завжди впроваджувала процедури, призначені для виявлення незаконної діяльності. До більш традиційних процедур належить прикордонний контроль над переміщенням товарів та людей, що складається з перевірки документів і фізичного огляду, що направлені на виявлення незаконної торгівлі. Впровадження такого роду контролю є однією із форм управління ризиками, але не обовязково ефективною та дієвою.

Останнім часом постійне ускладнення, швидкість і обсяги міжнародної торгівлі, що пожвавлюються розвитком технологій, значною мірою вплинули на виконання митними органами своїх функцій. Як наслідок, багато адміністрацій реалізовували більш дисциплінований на структурний підхід до управління ризиками. Це також допомогло їм підвищити ефективність своєї діяльності і раціоналізувати свої процеси та процедури, мінімізувавши при цьому втручання в торгівельні операції і скоротивши регулятивний тягар комерційного сектору. [13]

Традиційний метод перевірки кожної партії вантажів, що прибувають на митний кордон, стає барєром для торгівлі. Управління ризиками пропонує вирішення даної проблеми, що дає можливість митним адміністраціям знайти баланс між своїми контролюючими функціями та функцією сприяння торгівлі через вибіркову перевірку комерційних вантажів на науковій основі, що доповнюється пост-митним контролем.

В минулому, управління ризиками сприймалось, як процес, що може використовуватись лише високорозвиненими митними адміністраціями з автоматизованими і повністю компютеризованими системами. Це є хибним враженням, оскільки програма по управлінню ризиками підходить для усіх митних служб, в якості найкращої міжнародної практики. Впровадження і ефективна реалізація потребує зміни способу мислення.

Впровадження митного контролю, що ґрунтується на управлінні ризиками, відображає кардинальну зміну ролі влади. Митні адміністрації виступають у якості органу, що забезпечує дотримання трейдерами і їх представниками, такими як брокери, митного законодавства та встановлених правил. Зміна культури праці митних адміністрацій через програму зміни від «мислення - контроль» на «сприяння дотримання закону» або «проінформованого дотримання вимог» Це процес, коли митні органи інформують торгівельну спільноту про вимоги до них, а остання, в свою чергу, повинна їх дотримуватись та запроваджувати відповідні заходи є критично важливим для впровадження системи управління ризиками. Проінформоване дотримання вимог можна стимулювати через суміщення аудиту, тренінгів і доведення інформації до трейдерів, їх представників та інших владних структур. Розвиток людських ресурсів, управління змінами і ефективне інформування повинні бути ключовими елементами поетапного впровадження управління ризиками.

Впровадження управління ризиками включає не тільки зміни в культурі праці, але й організаційні зміни такі, як створення підрозділів, що займатимуться питаннями оперативного збору даних, управління ризиками, і питаннями дотримання законодавства. Це також тягне за собою зміни в залучені ресурсів і сприйнятті персоналу. Лідерство керівництва і їх підтримка є важливим моментом у процесі змін.

Ефективне управління ризиками може застосовуватись в будь-якій організації, де праця може бути як ручною, так і автоматизованою, варіюючись, від тактичного до стратегічного підходу. Тим не менш, інформаційні та комунікаційні технології (ІКТ) без сумніву, можуть зробити систему управління ризиками більш ефективною. Компютеризовані модулі допомагають проводити аналіз поставки вантажів для профілю ризику, при цьому забезпечуючи механізм зворотного звязку, що призводить до більш успішного управління ризиками. При розвитку ІКТ також необхідно враховувати достатню гнучкість, щоб протидіяти частим змінам в правовій базі і для адаптації до різних змін у торгівельному середовищі.

Управління ризиками включає систематичний збір та аналіз митних даних і оперативної інформації, щоб вирізняти вантажі підвищеного ризику серед вантажів із низьким ступенем ризику. Структурований підхід до аналізу даних є досить важливим для своєчасної оцінки даних і постійного обновлення профілів ризику, що відповідають специфічним характеристикам ризиків.

Оперативні дані - це ключовий компонент управління ризиками і повинні проходити і надаватись через інформаційний цикл. Функція управління ризиками не повинна стосуватися лише одного підрозділу, а скоріше усіх підрозділів митниці, і повинна бути рівномірно інтегрована в усі аспекти митних послуг. Постійний діалог і механізм зворотного звязку між постачальниками та користувачами оперативних даних, так як і тренінги працівників митниці, може допомогти укріпленню управління ризиками в митниці і функцій оперативних даних.

Запровадження управління ризиками відображає фундаментальні зміни в сучасних митних послугах, а також і у взаємовідносинах між владою та приватним сектором. Тісне партнерство з приватним сектором забезпечить митні служби достатнім знанням комерційних операцій, що допоможе їм сфокусуватись на торгівельних операціях з підвищеним ступенем ризику і сподіватись на процедури самостійного дотримання законодавства і саморегулювання, впровадженими підприємствами і торговим співтовариством. Як заявляється в Рамкових стандартах ВМО, митні служби можуть гарантувати схоронність та безпеку міжнародному торгівельному ланцюгу поставок шляхом надання для легалізації процесу для Уповноважених економічних операторів (AEOs) Оператор АЕО - це сторона, залучена в міжнародне переміщення товарів на різноманітних засадах для виконання функцій, схвалених національною митною адміністрацією або від її імені, як таких, що відповідають стандартам ВМО або еквівалентним стандартам забезпечення безпеки поставок. Серед іншого сюди можна віднести, підприємців, імпортерів, експортерів, брокерів, перевізників, посередників, порти, аеропорти, операторів терміналу, інтегрованих операторів, склади та дистрибюторів., а також взаємне визнання статусу АЕО митними адміністраціями.

Регіональна співпраця є дуже важливою для ефективного управління ризиками, що є специфічними для даного регіону. Тому необхідно створити юридичну основу і встановити механізм для обміну інформацією, і колективно займатись такими питаннями, як, наприклад, інформаційно-технологічна інфраструктура і вимоги до митних даних. [14] Такими чином, Україна має сьогодні намагатися обєднати зусилля із своїми сусідами та стратегічними партнерами для кращого управляння ризиками та взаємного обміну інформацією із митними адміністраціями даних країн, оскільки самостійно вирішувати питання міжнародного характеру будь-яка держава не в силах.

Управління ризиками повинно починатися із визначення «базової невідповідності» торгівельних представників та підприємств, щоб визначити той рівень, що стане задачею для системи управління ризиками. Розуміння природи невідповідності визначає комплекс необхідних заходів. У тому випадку, якщо невідповідність стосується нестачі знань про нові закони та інструкції, прийняті митною службою, вирішенням має стати проведення тренінгів та ефективне інформування трейдерів, замість застосування покарань. З іншої сторони, заходи заохочення, у вигляді меншого втручання і швидшого оформлення, повинні надаватись трейдерам, що гарно себе зарекомендували. Необхідно вводити «системи бальної оцінки» субєкті ЗЕД, проводити постійний моніторинг та перевіряти їх на відповідність встановленим нормам та стандартам.

Основними задачами повинно бути проведення тренінгів та розповсюдження інформації про систему управління ризиками як серед службовців, так і серед субєктів ЗЕД. Також необхідно надавати на певний термін послуги експертів та технічної підтримки країнам, що вирішили впроваджувати системи управління ризиками. [14]

Митниця має виконувати два ключових завдання «сприяння» та «контроль». Намагаючись забезпечити відповідний баланс між полегшенням торгівлі та регулятивним контролем, митниця повинна одночасно управляти двома ризиками - потенціальною нездатністю полегшити міжнародну торгівлю і потенційним недотриманням законодавства з митних питань. Застосування систем управління ризиками дозволяє досягнути такого балансу.

Слід звернути увагу, що «сприяння і контроль» часто вважаються діалектично протилежними. Вважається, що по мірі підвищення рівня сприяння, рівень контролю падає. Аналогічно, вважається, що при посиленні контролю, зазнає втрат сприяння. Це дуже спрощений погляд на проблему, так як він передбачає, що єдиний спосіб посприяти процесу - це послабити контроль. Таке розходження думок фундаментально некоректне, оскільки концепція сприяння і контролю представляє дві змінні, а їх взаємозвязок відображено на Рис 1.3.

Рис. 1.3. Матриця забезпечення дотримання вимог [13]

Верхній лівий квадрант матриці являє собою режим високого контролю, при якому вимоги митних органів дуже жорсткі, а на сприяння майже не звертається уваги. Це можна описати як бюрократичний підхід, який часто виявляється в стилі управління, що не зважає на ризик. Сьогодні такий підхід, найбільш імовірно, накличе на себе багато критики та скарги з боку суспільства. Це перш за все буде спричинено невиконанням перед торгівельною спільнотою задекларованої мінімізації митного втручання.

Нижній лівий квадрант описує підхід адміністрації, що проводить невеликий контроль, досягаючи, при цьому, небагато в області сприяння. Підхід управління в кризою не йде на користь ні державі, ні субєктам ЗЕД.

Нижній правий квадрант являє собою підхід, коли сприяння є першочерговим завданням, але при цьому досягнення в області митного контролю досить незначні. Підхід невтручання підходить для забезпечення виконання вимог в ідеальному світі, де торгівельна спільнота повністю дотримується вимог без загроз та стимулів зі сторони держави, бо таке середовище не може мати будь-яких ризиків недотримання законодавства.

І, врешті-решт, верхній правий квадрант - це збалансований підхід як до регулятивного контролю, так і до полегшення торгівлі, через що і досягається високий рівень обох показників. Даний підхід забезпечує максимальні переваги як для митних органів, так і для субєктів ЗЕД. Це той підхід, до якого повинні прагнути всі митні адміністрації.

Ефективне застосування принципів управління ризиками є ключем до досягнення відповідного балансу між сприянням та контролем. По мірі того, як застосування управління ризиками стає більш ефективним, відповідний баланс стає більш досяжним та ближчим. Таким чином, ті адміністрації, які можуть досягти високого рівня і сприяння, і контролю, досягають цього за рахунок управління ризиками. Так само, як і адміністрації с стані повного управління кризою по суті приймають стратегію забезпечення дотримання вимог, позбавлену управління ризиками. Однак, будь-яке відхилення від стану повного управління кризою, має на увазі існування деякої форми управління ризиком.

Таким чином роль митниці заклечається в забезпеченні дотримання законодавства таким чином, що забезпечити полегшення торгівлі. Для досягнення цього багато митних адміністрацій вже реалізували стратегії забезпечення дотримання вимог, що ґрунтуються на принципах управління ризиками.

Матриця забезпечення дотримання вимог дає корисну концептуалізацію взаємозвязку між сприянням, регулятивним контролем і управлінням ризиками. Наступний крок - це визначити складові стратегії забезпечення дотримання вимог, заснованої на ризиках.

Слід порівняти ключові елементи стилю забезпечення дотримання вимог, заснованої на ризиках, та більш традиційного стилю «воротаря», що типово характеризується всеохоплюючим митним втручанням або режимом 100 %-х перевірок. Так само, сплата податків та платежів в моделі воротаря є підставою для митного очищення, яке без виключення призупиняється до завершення всіх формальностей та перевірок в реальному часі. Однак, підхід управління ризиками характеризується визначенням областей з потенційно високим ризиком і відповідною концентрацією уваги на них, і мінімальним втручанням у визначені таким же чином області з мінімальним рівнем ризику. При такому режимі приймається стратегія, що розриває звязок між фізичним контролем товару і обовязком торгівельних сторін сплати зобовязань, що дозволяє провести митне очищення до прибуття вантажу.

Усі елементи кожного стилю забезпечення дотримання вимог можна, загалом, згрупувати у чотири основні категорії - законодавча база держави, адміністративна база митного органу держави, тип системи управління ризиками, що впроваджена митними органами даної держави, і технологічна база. (Див. Додаток Б) Разом ці чотири категорії є ключовими факторами прискорення переміщення вантажів через державний кордон, і проведення митного контролю таких вантажів.[13]