3. Органы, осуществляющие валютный контроль

Валютный контроль осуществляется органами и агентами валютного контроля.

Федеральным законом «О валютном регулировании и валютном контроле» установлены права и обязанности органов и агентов валютного контроля и их должностных лиц. Органы и агенты валютного контроля обладают следующими общими полномочиями:

проводить проверки соблюдения резидентами и нерезидентами актов валютного законодательства РФ и актов органов валютного регулирования;

проводить проверки полноты и достоверности учета и отчетности по валютным операциям резидентов и нерезидентов;

запрашивать и получать документы и информацию, которые связаны с проведением валютных операций, открытием и ведением счетов.

Исключительно органы валютного контроля и их должностные лица в пределах своей компетенции имеют право:

выдавать предписания об устранении выявленных нарушений актов валютного законодательства РФ и актов органов валютного регулирования;

применять установленные законодательством РФ меры ответственности за нарушение актов валютного законодательства и актов органов валютного регулирования.

Органы валютного контроля могут издавать акты валютного контроля по вопросам, отнесенным к их компетенции, только в случаях и пределах, предусмотренных валютным законодательством. Акты органов валютного контроля не должны содержать положения, касающиеся вопросов регулирования валютных операций. Все неустранимые сомнения, противоречия и неясности актов валютного законодательства и актов органов валютного контроля толкуются в пользу резидентов и нерезидентов (ч. 5—6 ст. 4 Федерального закона «О валютном регулировании и валютном контроле»).

В целях осуществления валютного контроля агенты валютного контроля в пределах своей компетенции имеют право запрашивать и получать от резидентов и нерезидентов документы, связанные с проведением валютных операций, открытием и ведением счетов. Законодательство запрещает агентам валютного контроля требовать от проверяемых субъектов предоставления документов, которые непосредственно не относятся к проводимой валютной операции.

Органами валютного контроля являются Центральный банк РФ и федеральные органы исполнительной власти, уполномоченные Правительством РФ – федеральная служба финансово-бюджетного надзора.

В соответствии с ч. 2 ст. 22 ФЗ органами валютного контроля в России являются Центральный банк РФ, федеральный орган (федеральные органы) исполнительной власти, уполномоченный (уполномоченные) Правительством РФ. В числе последних следует в первую очередь указать Федеральную службу финансово-бюджетного надзора (Росфиннадзор), действующую на основе ПостановленияПравительства РФ от 15 июня 2004 г. N 278 "Об утверждении Положения о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора"(с изменениями от 7 ноября 2008 г., 27 января, 8 августа 2009 г., 15 июня 2010 г., 17 января, 24 марта 2011 г.) , ПостановленияПравительства РФ от 8 апреля 2004 г. N 198 "Вопросы Федеральной службы финансово-бюджетного надзора"(с изменениями от 17, 28 января 2011 г.). Следует обратить внимание, что само Правительство Российской Федерации хотя и осуществляет валютный контроль, но не является органом валютного контроля. В то же время Правительство РФ обеспечивает координацию деятельности в области валютного контроля федеральных органов исполнительной власти, являющихся органами валютного контроля, обеспечивает взаимодействие не являющихся уполномоченными банками профессиональных участников рынка ценных бумаг, таможенных и налоговых органов как агентов валютного контроля и органов валютного контроля с Банком России. Полномочия по осуществлению валютного контроля принадлежат Правительству РФ на основании ст. 15Федерального конституционного закона от 17.12.1997 "О Правительстве Российской Федерации"(в ред.от 28.12.2010 N 8-ФКЗ).

Федеральная служба финансово-бюджетного надзора находится в ведении Министерства финансов Российской Федерации. К полномочиям Росфиннадзора относятся:

1) осуществление контроля и надзора:

- за использованием средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности;

- за соблюдением резидентами и нерезидентами (за исключением кредитных организаций и валютных бирж) валютного законодательства Российской Федерации, требований актов органов валютного регулирования и валютного контроля, а также за соответствием проводимых валютных операций условиям лицензий и разрешений;

- за соблюдением требований бюджетного законодательства Российской Федерации получателями финансовой помощи из федерального бюджета, гарантий Правительства Российской Федерации, бюджетных кредитов, бюджетных ссуд и бюджетных инвестиций;

- за исполнением органами финансового контроля федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления законодательства Российской Федерации о финансово-бюджетном контроле и надзоре;

2) осуществление функций главного распорядителя и получателя средств федерального бюджета, предусмотренных на содержание службы и реализацию возложенных на службу функций;

3) осуществление приема граждан, обеспечение своевременного и полного рассмотрения устных и письменных обращений граждан, принятие по ним решений и направление заявителям ответов в установленный законодательством Российской Федерации срок;

4) осуществление в рамках своей компетенции производства по делам об административных правонарушениях в соответствии с законодательством Российской Федерации;

5) представление в установленном порядке в судебных органах права и законных интересов Российской Федерации по вопросам, отнесенным к компетенции службы;

6) обеспечение мобилизационной подготовки службы, а также контроля и координации деятельности находящихся в ее ведении организаций по их мобилизационной подготовке;

7) организация профессиональной подготовки работников службы, их переподготовки, повышения квалификации и стажировки;

8) осуществление в установленном порядке сбора, накопления и обработки отчетности и иной документированной информации в установленной сфере деятельности;

9) обеспечение соответствующего режима хранения и защиты полученной в процессе деятельности службы информации, составляющей государственную, служебную, банковскую, налоговую, коммерческую тайну, тайну связи, и иной конфиденциальной информации;

10) осуществление в соответствии с законодательством Российской Федерации работы по комплектованию, хранению, учету и использованию архивных документов, образовавшихся в процессе деятельности службы.

В целях реализации полномочий в установленной сфере деятельности Федеральной службе финансово-бюджетного надзора предоставлено право:

1) проверять в организациях, получающих средства федерального бюджета, средства государственных внебюджетных фондов, в организациях, использующих материальные ценности, находящиеся в федеральной собственности, в организациях - получателях финансовой помощи из федерального бюджета, гарантий Правительства Российской Федерации, бюджетных кредитов, бюджетных ссуд и бюджетных инвестиций денежные документы, регистры бухгалтерского учета, отчеты, планы, сметы и иные документы, фактическое наличие, сохранность и правильность использования денежных средств, ценных бумаг, материальных ценностей, а также получать необходимые письменные объяснения должностных, материально ответственных и иных лиц, справки и сведения по вопросам, возникающим в ходе ревизий и проверок, и заверенные копии документов, необходимых для проведения контрольных и надзорных мероприятий;

2) проводить в организациях любых форм собственности, получивших от проверяемой организации денежные средства, материальные ценности и документы, сличение записей, документов и данных с соответствующими записями, документами и данными проверяемой организации (встречная проверка);

3) направлять в проверенные организации, их вышестоящие органы обязательные для рассмотрения представления или обязательные к исполнению предписания по устранению выявленных нарушений;

4) осуществлять контроль за своевременностью и полнотой устранения проверяемыми организациями и (или) их вышестоящими органами нарушений законодательства в финансово-бюджетной сфере, в том числе путем добровольного возмещения средств;

5) запрашивать и получать сведения, необходимые для принятия решений по отнесенным к компетенции службы вопросам;

6) заказывать проведение необходимых испытаний, экспертиз, анализов и оценок, а также научных исследований по вопросам осуществления надзора в установленной сфере деятельности;

7) привлекать в установленном порядке для проработки вопросов, отнесенных к установленной сфере деятельности, научные и иные организации, ученых и специалистов;

8) давать юридическим и физическим лицам разъяснения по вопросам, отнесенным к компетенции службы;

9) осуществлять контроль за деятельностью территориальных органов службы и подведомственных организаций;

10) создавать совещательные и экспертные органы (советы, комиссии, группы, коллегии) в установленной сфере деятельности;

11) разрабатывать и утверждать в установленном порядке образцы удостоверений государственных инспекторов.

Центральный банк РФ осуществляет контроль за осуществлением валютных операций кредитными организациями и валютными биржами, а орган, уполномоченный Правительством РФ, — за валютными операциями, осуществляемыми иными резидентами и нерезидентами.

Центральный банк РФ издает инструкции, положения и указания по отдельным направлениям валютного контроля. Объектами правового регулирования Банка России в сфере валютного контроля являются:

обязательная продажа валютной выручки на внутреннем валютном рынке России;

организация и обращение иностранной валюты в России;

выпуск ценных бумаг в иностранной валюте на территории РФ, в частности государственных ценных бумаг;

уплата обязательных платежей государству в иностранной валюте;

перемещение российской и иностранной валюты и валютных ценностей через границу РФ.

Важное значение при осуществлении валютного контроля имеют главные территориальные управления Банка России, которые осуществляют контроль за соблюдением уполномоченными предприятиями установленного Центральным банком РФ порядка реализации гражданам на территории РФ товаров (работ, услуг) за иностранную валюту и по результатам проведенных проверок направляют в Главное управление валютного регулирования и валютного контроля Банка России, а также в местные органы исполнительной власти и территориальные правоохранительные органы сведения о выявленных нарушениях и принятых мерах.

В случае нарушения уполномоченным предприятием действующего законодательства главное территориальное управление Банка России принимает решение об аннулировании выданного ему разрешения (с письменным уведомлением об этом уполномоченного предприятия, уполномоченных банков, ведущих валютные счета соответствующего предприятия, а также местного органа исполнительной власти). Уполномоченный банк по получении от главного территориального управления Банка России уведомления об аннулировании разрешения прекращает зачисление на текущий валютный счет этого предприятия средств от реализации гражданам товаров (работ, услуг) на территории РФ, которые были переведены в пользу предприятия после даты аннулирования разрешения последнего.

Правительство Российской Федерации обеспечивает взаимодействие не являющихся уполномоченными банками профессиональных участников рынка ценных бумаг, таможенных и налоговых органов как агентов валютного контроля с Центральным банком Российской Федерации.

(в ред. Федеральных законов от 29.06.2004 N 58-ФЗ, от 18.07.2005 N 90-ФЗ)

Центральный банк Российской Федерации осуществляет взаимодействие с другими органами валютного контроля и обеспечивает взаимодействие с ними, а также с таможенными и налоговыми органами уполномоченных банков как агентов валютного контроля в соответствии с законодательством Российской Федерации.

(в ред. Федеральных законов от 29.06.2004 N 58-ФЗ, от 18.07.2005 N 90-ФЗ).

Центральный банк Российской Федерации осуществляет взаимодействие с другими органами валютного контроля, а также осуществляет координацию взаимодействия уполномоченных банков как агентов валютного контроля с органами валютного контроля и другими агентами валютного контроля при обмене информацией в соответствии с законодательством Российской Федерации.

(в ред. Федерального закона от 15.11.2010 N 294-ФЗ)

В п. 3 ст. 22Федерального закона "О валютном регулировании и валютном контроле" установлено, что агентами валютного контроля являются уполномоченные банки, подотчетные Центральному банку Российской Федерации, государственная корпорация "Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)", а также не являющиеся уполномоченными банками профессиональные участники рынка ценных бумаг, в том числе держатели реестра (регистраторы), подотчетные федеральному органу исполнительной власти по рынку ценных бумаг, таможенные органы и налоговые органы.

В связи с этим представляется интересным рассмотреть понятие и правовой статус уполномоченных банков, а также содержание правоотношений, участниками которых является данная группа банков.

Понятие уполномоченного банка установлено в пп. 8 п. 1 ст. 1Федерального закона "О ВР и ВК", согласно которому к ним относятся:

- кредитные организации, созданные в соответствии с законодательством Российской Федерации и имеющие право на основании лицензий Центрального банка Российской Федерации осуществлять банковские операции со средствами в иностранной валюте;

- действующие на территории Российской Федерации в соответствии с лицензиями Центрального банка Российской Федерации филиалы кредитных организаций, созданных в соответствии с законодательством иностранных государств, имеющие право осуществлять банковские операции со средствами в иностранной валюте.

Использование применительно к агентам валютного контроля терминологии "уполномоченный" обусловливает необходимость уточнения, кто и каким образом "уполномочил" данных субъектов.

Ответ на этот вопрос дает в первую очередь п. 3 ст. 22Федерального закона "О ВР и ВК", в которой прямо указано, что уполномоченные банки подотчетны Центральному банку Российской Федерации.

В то же время согласно ст. 59Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" Банк России принимает решение о государственной регистрации кредитных организаций и в целях осуществления им контрольных и надзорных функций ведет Книгу государственной регистрации кредитных организаций, выдает кредитным организациям лицензии на осуществление банковских операций, приостанавливает действие указанных лицензий и отзывает их.

По общему правилу уполномоченным банк становится при наличии лицензии на осуществление банковских операций в иностранной валюте. При этом возникает некоторые затруднения, поскольку в законодательстве не сказано, какие именно банковские операции могут входить в правомочия такого банка, а также при каком составе банковских операций со средствами в иностранной валюте банк может быть признан уполномоченным.

Так, в соответствии с п. 8.2Инструкцией Банка России от 02.04.2010 N 135-И (ред. от 03.12.2010)  созданному путем учреждения банку могут быть выданы лицензии следующих видов:

1. Лицензия на осуществление банковских операций со средствами в рублях (без права привлечения во вклады денежных средств физических лиц), содержащая банковские операции, перечисленные в приложении 6 к настоящей Инструкции.  2. Лицензия на осуществление банковских операций со средствами в рублях и иностранной валюте (без права привлечения во вклады денежных средств физических лиц), содержащая банковские операции, перечисленные в приложении 7 к настоящей Инструкции.      При наличии данной лицензии банк вправе устанавливать корреспондентские отношения с неограниченным количеством иностранных банков.  3. Лицензия на привлечение во вклады и размещение драгоценных металлов, содержащая банковские операции, перечисленные в приложении 8 к настоящей Инструкции. Данная лицензия может быть выдана банку одновременно с лицензией, указанной в подпункте 8.2.2 настоящего пункта.  4. Лицензия на привлечение во вклады денежных средств физических лиц в рублях, содержащая банковские операции, перечисленные в приложении 16 к настоящей Инструкции.      Лицензия на привлечение во вклады денежных средств физических лиц в рублях может быть выдана банку одновременно с лицензией, указанной в подпункте 8.2.1 настоящего пункта.  5. Лицензия на привлечение во вклады денежных средств физических лиц в рублях и иностранной валюте, содержащая банковские операции, перечисленные в приложении 17 к настоящей инструкции.      6. Лицензия на привлечение во вклады денежных средств физических лиц в рублях и иностранной валюте может быть выдана банку одновременно с лицензией, указанной в подпункте 8.2.2 настоящего пункта. 

Относительно компетенции уполномоченных банков как агентов валютного контроля необходимо отметить следующее: уполномоченные банки выступают как стороны валютных операций, так и как организации, опосредующие валютные операции между своими клиентами или через их счета.

В настоящее время порядок открытия и ведения банковских счетов в уполномоченных банков для расчетов при осуществлении валютных операций юридических лиц - резидентов устанавливается Банком России в ИнструкцииЦБ РФ от 14.09.2006 N 28-И. (в ред. Указаний ЦБ РФ от 14.05.2008 N 2009-У, от 25.11.2009 N 2342-У)

Следует отметить, что открытие резиденту или нерезиденту банковского счета, счета по вкладу (депозиту) производится только в том случае, если банком получены все предусмотренные указанной Инструкциейдокументы, а также проведена идентификация клиента в соответствии с законодательством РФ, в частности Федеральнымзакономот 07.08.2001 N 115-ФЗ (ред.от 27.07.2010 N 197-ФЗ) "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма" и ПоложениемЦБ РФ от 19.08.2004 N 262-П(ред. от 14.09.2006)  "Об идентификации кредитными организациями клиентов и выгодоприобретателей в целях противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма"

Уполномоченные банки как агенты валютного контроля передают таможенным и налоговым органам для выполнения ими функций агентов валютного контроля информацию в объеме и порядке, установленных Центральным банком Российской Федерации.

(абзац введен Федеральным законом от 29.06.2004 N 58-ФЗ, в ред. Федерального закона от 18.07.2005 N 90-ФЗ)

Кроме того, в области валютного контроля территориальные учреждения обладают следующими полномочиями:

организуют и осуществляют валютный контроль как непосредственно, так и через уполномоченные банки;

контролируют, в том числе путем проведения проверок, соответствие действующему законодательству РФ и нормативным актам Банка России проводимых резидентами и нерезидентами валютных операций, а также проводимых нерезидентами операций с российской валютой;

рассматривают ходатайства кредитных организаций о получении ими лицензий на осуществление банковских операций в иностранной валюте, дают по ним заключения и представляют их в Банк России;

ставят перед Банком России вопрос об отзыве у уполномоченного банка лицензии на проведение операций в иностранной валюте или изъятии из валютной лицензии уполномоченного банка права на проведение отдельных видов операций;

регистрируют пункты обмена валюты уполномоченных банков и филиалов банков на основании заявлений кредитных организаций с учетом результатов проверок, а также принимают решения об аннулировании выданных свидетельств о регистрации пунктов обмена валюты;

рассматривают отчетность уполномоченных банков и их филиалов по валютным операциям;

взыскивают с юридических и физических лиц (резидентов и нерезидентов) в установленном порядке штрафы за нарушение валютного законодательства РФ, а также применяют иные санкции, предусмотренные законодательством РФ;

проводят изучение, анализ и обобщение практики применения резидентами и нерезидентами валютного законодательства и нормативных актов Банка России, подготавливают предложения о внесении изменений и дополнений в валютное законодательство РФ.

Валютный контроль со стороны Правительства РФ реализуется через деятельность Департамента международного сотрудничества, основными функциями которого являются валютное регулирование и валютный контроль за совершением сделок и операций с валютой и валютными ценностями.

В настоящее время органом, уполномоченным Правительством РФ осуществлять валютный контроль, является Федеральная служба финансово-бюджетного надзора (Росфиннадзор).

Данная Служба осуществляет контроль и надзор за соблюдением резидентами и нерезидентами (за исключением кредитных организаций и валютных бирж) валютного законодательства РФ, требований актов органов валютного регулирования и валютного контроля, а также за соответствием проводимых валютных операций условиям лицензий и разрешений.

Валютный контроль осуществляется Федеральной таможенной службой РФ (ФТС России) в пределах своей компетенции. Компетенция таможенных органов в области валютного контроля установлена ТК РФ, согласно которому названные органы осуществляют валютный контроль двух видов:

1)фактический — контроль за перемещением лицами через таможенную границу различных объектов валютного контроля;

2) документальный — контроль за валютными операциями, связанными с перемещением через таможенную границу товаров и транспортных средств.

Таможенные органы осуществляют валютный контроль за перемещением лицами через таможенную границу РФ, за исключением периметров свободных таможенных зон и свободных складов, валюты РФ, ценных бумаг в валюте РФ, валютных ценностей, а также осуществляют контроль за правильностью совершения валютных операций, связанных с перемещением через российскую границу товаров и транспортных средств.

Правовые основы полномочий таможенных органов в сфере валютного контроля имеют существенную специфику, заключающуюся в сочетании таможенного и валютного законодательства, а также его детализации подзаконными нормативными правовыми актами, принятыми ФТС России самостоятельно или совместно с иными органами валютного контроля.

В соответствии с Указом Президента РФ от 11 мая 2006 г. № 473 «Вопросы Федеральной таможенной службы» управление ФТС России передано от Минэкономразвития России непосредственно Правительству РФ. (в ред. Указа Президента РФ от 24.09.2007 N 1274).

Таможенным законодательством установлены процедуры проведения и формы осуществления валютного контроля таможенными органами. При осуществлении валютного контроля за соблюдением действующих правил совершения сделок и операций с валютой и валютными ценностями таможенные органы применяют такие формы, как:

проверка документов и сведений, необходимых для таможенных целей;

таможенный досмотр (досмотр товаров и транспортных средств, личный досмотр как исключительная форма контроля);

учет товаров и транспортных средств;

устный опрос физических лиц и должностных лиц;

проверка системы учета и отчетности;

осмотр территорий и помещений складов временного хранения, таможенных складов, свободных складов, свободных таможенных зон и магазинов беспошлинной торговли и других мест, где могут находиться товары и транспортные средства, подлежащие таможенному контролю, либо осуществляется деятельность, контроль за которой возложен на таможенные органы.

Валютное законодательство содержит нормы, распространяемые на все органы валютного контроля и определяющие объекты валютного контроля.

Соотношение таможенного и валютного законодательства необходимо учитывать и при квалификации правонарушений, выявленных таможенными органами в ходе осуществления валютного контроля. ТК РФ устанавливает правило, на основании которого при выявлении таможенными органами в ходе осуществления валютного контроля нарушений валютного законодательства, являющихся одновременно нарушениями таможенных правил, деяния виновных субъектов квалифицируются в соответствии с нормами КоАП РФ, устанавливающими ответственность за нарушение таможенных правил. Все иные противоправные деяния, объектами посягательств которых выступают валюта или валютные ценности, образуют составы валютных правонарушений, а лица, виновные в их совершении, привлекаются к ответственности на основании ст. 25 ФЗ.

Создание действенного финансово-правового механизма валютного контроля является необходимым условием обеспечения государственных экономических интересов. Механизм валютного контроля за экспортными и импортными операциями позволяет также осуществлять их учет и выявлять нарушения валютного законодательства, допущенные в процессе исполнения внешнеэкономических сделок. Вместе с тем финансово-правовой механизм валютного контроля не должен ущемлять права подконтрольных субъектов. В этих целях валютным законодательством установлено, что резиденты и нерезиденты, осуществляющие в Российской Федерации валютные операции, имеют право:

а) знакомиться с актами проверок, проведенных органами и агентами валютного контроля:

б) обжаловать решения и действия (бездействие) органов и агентов валютного контроля и их должностных лиц в административном и судебном порядке;

в) на возмещение в установленном законодательством порядке реального ущерба, причиненного неправомерными действиями (бездействием) органов и агентов валютного контроля и их должностных лиц.

При осуществлении валютных операций на территории РФ резиденты и нерезиденты обязаны:

а) представлять органам и агентам валютного контроля документы и информацию, связанные с проведением валютных операций, открытием и ведением счетов;

б) вести в установленном порядке учет и составлять отчетность по проводимым ими валютным операциям, обеспечивая сохранность соответствующих документов и материалов в течение не менее трех лет со дня совершения соответствующей валютной операции, но не ранее срока исполнения договора;

в) выполнять предписания органов валютного контроля об устранении выявленных нарушений актов валютного законодательства и актов органов валютного регулирования.

Осуществление контрольных мероприятий в любой сфере финансовой деятельности, а в валютной особенно, должно основываться на адекватном законодательстве. Несовершенство валютного законодательства, просчеты и недостаток опыта в работе контролирующих и правоохранительных органов используются в криминальных целях посредством совершения сделок, наносящих ущерб экономической безопасности государства.